III SA/Gd 379/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz umarza administracyjne postępowanie odwoławcze. Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. przyznał W. K. (dalej również jako "strona" lub "skarżący") dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. w kwocie 181,79 zł - płatny do zarządcy domu. W dniu 22 października 2020 r. drogą elektroniczną G. Nieruchomości przesłały do G. Centrum Świadczeń informację o osobach otrzymujących dodatek mieszkaniowych, u których z uwagi na brak bieżących wpłat, występują zaległości w opłatach mieszkaniowych - według stanu na dzień 30 września 2020 r. W wykazie tym (pod poz. 3) wymieniono W. K., który otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 181,79 zł. Pismo tożsamej treści i z tożsamym załącznikiem opatrzone datą 22 października 2020 r. i pochodzące od G. Nieruchomości zostało złożone także drogą tradycyjną i wpłynęło do Kancelarii G. Centrum Świadczeń w dniu 28 października 2020 r. Decyzją z dnia 27 października 2020 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G., działając m.in. w oparciu o art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm., dalej jako "u.d.m" lub "ustawa") wstrzymał z dniem 1 listopada 2020 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego wcześniej W. K. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarządca domu powiadomił, że W. K. nie reguluje na bieżąco różnicy pomiędzy opłatą miesięczną za lokal, a dodatkiem mieszkaniowym. W takiej sytuacji zgodne z art. 7 ust. 11 u.d.m. wpłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się. Jednocześnie wskazano, że jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w terminie 3 miesięcy od wydania decyzji, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygaśnie. Jeżeli zaś w tym okresie nastąpi uregulowanie zaległości, dla wznowienia wypłaty dodatku mieszkaniowego wymagane jest zaświadczenie zarządcy domu. W złożonym odwołaniu W. K. oświadczył, że nie posiada żadnych zaległości czynszowych. Odwołujący się wskazał, że z tytułu zaliczek wpłaconych za centralne ogrzewanie oraz podgrzanie zimnej wody przysługuje mu nadpłata w wysokości 2.678,88 zł, o czym poinformował G. Nieruchomości, wskazując jednocześnie, że od miesiąca czerwca 2020 r. do czasu rozliczenia tych zaliczek na ogrzewanie, odmawia dokonywania dalszych wpłat czynszowych. Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej również jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 27 października 2020 r. o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz zgromadzony materiał dowodowy, dodał, że w wśród dokumentacji znajduje się także notatka służbowa z dnia 24 listopada 2020 r., sporządzona przez pracownika G. Centrum Świadczeń w G., z której wynika, iż uzgodniono z pracownikiem G. Nieruchomości, że W. K. nie reguluje na bieżąco różnicy pomiędzy opłatą miesięczną za lokal, a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym (nie dokonał żadnej wpłaty od sierpnia 2020 r.). Dodatkowo, w dniu 24 lutego 2021 r. do Kolegium wpłynęło od organu pierwszej instancji pismo, w którym poinformowano, że w wyniku dodatkowych wyjaśnień poczynionych z pracownikiem G. Nieruchomości ustalono, iż W. K. od miesiąca sierpnia 2020 r. nie regulował na bieżąco różnicy pomiędzy opłatą miesięczną za lokal, a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym. Informacja ta potwierdzona została pismem [...] z 22 października 2020 r., w treści którego zawarto również informację, że W. K. od sierpnia 2020 r. do grudnia 2020 r. nie dokonał żadnej wpłaty czynszowej na poczet lokalu, w którym zamieszkuje. Jednocześnie wskazano, że dnia 8 stycznia 2021 r. strona dokonała wpłaty na ten poczet w wysokości 1.788,02 zł oraz dnia 11 lutego 2021 r. wpłacono kwotę 200 zł. Na dzień 31 stycznia 2021 r. na koncie lokalu mieszkalnego widniała zatem zaległość w kwocie 245,09 zł. Organ podkreślił, że jedną z głównych zasad dotyczących wypłacania dodatków mieszkaniowych określa powołany przez organ pierwszej instancji art. 7 ust. 11 u.d.m., który stanowi, że w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. W myśl art. 8 ust. 4 u.d.m. pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11 obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Jeżeli ryczałt na zakup opału był wypłacany do rąk pobierającego, na którym spoczywa obowiązek powiadamiania organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w opłatach, pobierający zwraca także nienależnie wypłacony ryczałt. Z akt sprawy wynikało natomiast, iż przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego była okoliczność, że strona postępowania ma zaległości w opłacaniu czynszu, za dwa pełne miesiące, mianowicie za sierpień 2020 r. i wrzesień 2020 r. oraz, że zaległość za ten okres dotyczy miesięcy, za które wcześniejszą decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. organ przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy. Nadto, z informacji nadesłanej od organu pierwszej instancji do Kolegium w dniu 24 lutego 2021 r. wynikało, iż zaległości wystąpiły także w miesiącach październik, listopad i grudzień 2020 r. W sprawie ustalono, że zaległość powstała wskutek zaniechania zapłaty czynszu, tj. różnicy pomiędzy kwotą należności wynikających z opłat za zajmowanie lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G., wynikających z powiadomień G. Nieruchomości Samorządowego Zakładu Budżetowego w G. o wysokości opłat, a kwotą dodatku mieszkaniowego (w okresie od dnia 1 sierpnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.) przyznanego decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. w wysokości 181,79 zł płatnego do zarządcy domu. Przyczyną takiego stanu rzeczy, jak wyjaśniono w odwołaniu było to, że strona na poczet tego czynszu zalicza sobie nadpłatę za centralne ogrzewanie, która w jej ocenie, powstała w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w wysokości 1.088,28 zł, w okresie od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w kwocie 867,60 zł i w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r. w kwocie 723 zł, i której ogółem wysokość wyniosła 2.678,88 zł. Wynika ona zaś z zapłaty w ww. okresach zaliczek na poczet kosztów centralnego ogrzewania. Wobec zaistniałej sytuacji, jak podała strona, o powyższym powiadomiła G. Nieruchomości skargą z dnia 10 czerwca 2020 r., jednocześnie informując, że od czerwca 2020 r. do czasu rozliczenia zaliczek na centralne ogrzewanie odmawia dalszych wpłat czynszowych. Odnosząc się do powyższego Kolegium zauważyło, że z załączonych do odwołania przez stronę postępowania pism wynika, że pomiędzy G. Nieruchomościami, a W. K. istnieje spór co do rozliczenia należności za centralne ogrzewanie. Z pisma z dnia 10 kwietnia 2020 r. skierowanego przez stronę do G. Nieruchomości Biura Mieszkańców Nr [...] w G. wynika bowiem, że pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. o zmianie opłat, W. K. został powiadomiony, że od dnia 1 stycznia 2019 r. zostają naliczone opłaty za centralne ogrzewanie oraz ciepłą wodę z rozliczeniem okresowym pobranych zaliczek, jednakże pomimo wcześniejszych jego zgłoszeń (z dnia 2 stycznia 2020 r. i z dnia 3 marca 2020 r.), do dnia sporządzenia pisma, nie dokonano rozliczenia centralnego ogrzewania. Do tej daty nie rozliczono także zużycia zimnej wody, odprowadzenia ścieków oraz ciepłej wody za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Jak wskazała strona, wpłaty za te media, oraz nierozliczone zaliczki za centralne ogrzewanie wielokrotnie przewyższają natomiast miesięczne zobowiązania czynszowe. W dalszej treści zawiadomiła ona o odmowie dokonywania od kwietnia 2020 r. dalszych wpłat czynszowych i poleciła, by powstałe zaległości czynszowe rozliczać z nadpłaconych i z nierozliczonych pieniędzy. W kolejnym piśmie z dnia 30 kwietnia 2020 r. skierowanym do G. Nieruchomości Biura Obsługi Mieszkańców Nr [...] w G., strona postępowania m.in. zawarła, że otrzymała rozliczenie liczników lokalowych za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., lecz nie rozliczono w nich wpłaconych zaliczek na centralne ogrzewanie. Następnie podano kwoty nadpłat i okresy jakich dotyczą, oraz zażądano natychmiastowego rozliczenia zapłaconych zaliczek za centralne ogrzewanie i zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami. Z dalszej dołączonej dokumentacji wynika, w ocenie Kolegium, że na powyższą korespondencję G. Nieruchomości odpowiedziały, że w sprawie rozliczenia centralnego ogrzewania, zarządca nie dostarczył rachunku. Natomiast po jego otrzymaniu rozliczenie zostanie wykonane i dostarczone. W kolejnym zaś piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. udzielono zaś odpowiedzi, że dokonano rozliczenia za zimną wodę, odprowadzanie ścieków i podgrzanie zimnej wody za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., z kolei w nawiązaniu do rozliczenia centralnego ogrzewania za 2019 r., podmiot nie jest w posiadaniu dokumentu rozliczeniowego. W związku z tym kieruje pismo do zarządcy i po otrzymaniu dokumentu strona zostanie prawidłowo rozliczona. Kolejną skargą z dnia 10 czerwca 2020 r. ponownie zwrócono się z żądaniem rozliczenia w lokalu [...] położonym w budynku przy ul. [...] w G. za centralne ogrzewanie. W jego treści jeszcze raz wskazano na kwoty nadpłat i okresów, które one dotyczą, a także zawiadomiono, że do czasu rozliczenia centralnego ogrzewania strona odmawia dokonywania dalszych wpłat czynszowych od czerwca 2020 r. Powyższe okoliczności wskazują, zdaniem Kolegium, że pomiędzy G. Nieruchomościami, zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej z udziałem Gminy Miasta G. – W. a W. K. istnieje spór, co do rozliczeń kwot uiszczonych na poczet zaliczek za centralne ogrzewanie za łączny okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2020 r., i jak twierdzi strona, powstałych z tego tytułu nadpłat. Z wymienionych pism wynika, że żąda ona pokrycia z wielkości powstałych nadpłat zaległości czynszowych, których płatności odmówiła. Mając to na uwadze Kolegium stanęło na stanowisku, że nieregulowanie bieżących należności za zajmowany lokal przez osobę pobierającą dodatek mieszkaniowy, z uwagi na taką okoliczność jak spór, co do braku rozliczenia centralnego ogrzewania za okresy sprzed przyznania dodatku mieszkaniowego i przeznaczenia ewentualnie powstałych z tego tytułu nadpłat na zaległości czynszowe, w tym na te wcześniejsze, wyczerpuje dyspozycję art. 7 ust. 11 u.d.m. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania sporu pomiędzy G. Nieruchomościami, zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej z udziałem Gminy Miasta G. - W., a stroną której przyznany został dodatek mieszkaniowy co do tego, czy istnieje, czy nie istnieje nadpłata z tytułu uiszczenia zaliczek na koszty związane z centralnym ogrzewaniem od 1 stycznia 2019 r. i ich rozliczenia, a także, czy ewentualna nadpłata zostanie rozliczona na poczet istniejącej zaległości za poprzedni okres, czy też na poczet bieżącego czynszu. W sprawie natomiast dla wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego istotne jest bowiem czy spełnione zostały przesłanki wynikające z przepisu art. 7 ust. 11 w zw. z art. 8 ust. 4 ustawy do dodatkach mieszkaniowych, tj. czy osoba pobierająca dodatek mieszkaniowy, w okresie na który został on przyznany, nie opłaca należności czynszowych za dwa pełne miesiące. Nieistotny jest natomiast spór dotyczący kwestii podnoszonych przez stronę, a dotyczących rozliczeń, czy ewentualnych nadpłat. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 11 u.d.m. jest decyzją związaną. Innymi słowy, jeżeli organ uzyska od podmiotu wskazanego w art. 8 ust. 4 u.d.m. informacje o zaleganiu przez stronę, która ma przyznany dodatek mieszkaniowy, z opłatami za zajmowany lokal, w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące, to jest zobowiązany do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Bez znaczenia natomiast dla sprawy pozostają okoliczności ewentualnego zapłacenia należności z tytułu opłat za lokal z ewentualnych rozliczeń, czy nadpłat. Dlatego podniesione w odwołaniu przez stronę zarzuty organ odwoławczy uznał za pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak późniejsze, wynikające z pisma organu z dnia 24 lutego 2021 r., uregulowanie przez stronę postępowania należności w niepełnej, wymaganej kwocie. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r. (nr [...]). Skarżący obszernie opisał przebieg sporu dotyczącego zaliczek na centralne ogrzewanie, zaznaczając, że w dalszym ciągu nie są rozliczane, gdzie stan nadpłaconych przez skarżącego zaliczek za okres od stycznia 2019 r. do grudnia 2021 r. wynosi 3.460,18 zł. Skarżący znaczył, że jest osobą starszą, schorowaną i ubogą, a zaistniała sytuacja, to jest brak rozliczenia zaliczek przez G. Nieruchomości wpędził skarżącego w kłopoty finansowe, w związku z czym zaprzestał opłacenia czynszu mieszkaniowego od sierpnia 2020 r. Skarżący zaznaczył, że jego trudna sytuacja finansowa nie pozwala mu m.in. na wykup potrzebnych i ratujących życie leków. Ponieważ, w ocenie skarżącego, co wynika także z przekazów medialnych, problem nierozliczenia zaliczek na centralne ogrzewanie przez G. Nieruchomości ma charakter notoryczny, skarżący wystąpił o powołanie na świadka radnych - M. M. oraz A. S. Skarżący wskazał ponadto, że pomimo tego, iż w jego ocenie występuje nadpłata z tytułu zapłaconych zaliczek na centralne ogrzewanie, to nie powinien być uznany za osobę zadłużoną z powodu opłat czynszowych, to jednak dostosował się do doręczonego mu w dniu 2 stycznia 2021 r. wezwania do zapłaty, uregulował także kolejną należność czynszową za grudzień 2020 r. (wpłata nastąpiła w dniu 8 stycznia 2021 r.). Stąd skarżący zakwestionował podane w zaskarżonej decyzji twierdzenia i wyliczenia, jakoby spłacił należne zadłużenie w niepełnej wysokości. W ocenie skarżącego, na dzień 31 stycznia 2021 r. stan jego zaległości czynszowych wynosił bowiem 0 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym odnośnie istnienia zadłużenia. W pismie procesowym z dnia 30 czerwca 2022 r . ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełnił wniesioną skargę, jednocześnie podtrzymał zarzuty i wnioski skarżącego w niej zawarte. Ponadto, z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucił: A. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z podstawowymi zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego i uchylenie się przez organ od zbadania, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki z art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także czy doszło do zapłaty zaległości czynszowej stanowiącej podstawę zawieszenia wypłaty dodatku mieszkaniowego i rzetelnego wyjaśnienia, czy wpłatą z 8 stycznia 2021 r. skarżący uregulował zaległość czynszową powstałą w okresie obowiązywania decyzji z 31 lipca 2020 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego; 2) art. 6 w związku z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez nieprawidłowe ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym oraz brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów i argumentów skarżącego istotnych dla rozstrzygnięcia oraz ich merytorycznej oceny; 3) art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji poprzez brak faktycznej kontroli instancyjnej i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na lakonicznym piśmie (e-mail) zarządcy z 22 października 2020 r. informującym o sporządzeniu wykazu osób zalegających z opłatami na 30 września 2020 r., w tym wskazaniu, że jest to W. K. bez wyjaśnienia za jaki okres wystąpiły zaległości i w jakiej wysokości i na notatkach służbowych z 23 lutego 2021 r. i dnia 24 listopada 2020 r. z rozmów telefonicznych z pracownikami windykacji zarządcy budynku, podczas gdy do ustalenia przesłanki zawieszenia wypłaty dodatku mieszkaniowego konieczne są wiarygodne dowody potwierdzające fakt zaległości o której mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a do utrzymania w mocy dowody rozliczenia wpłat dokonanych w dniu 8 stycznia 2021 r. przez skarżącego; 4) art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji nieodpowiadającej w pełni wymogom prawa, tj. wydanie decyzji, która nie posiada uzasadnienia faktycznego, które powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5) art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania, poprzez nieprawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie niniejszej decyzji. B. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego można oprzeć jedynie na informacji o zadłużeniu pozyskanej od zarządcy - piśmie (e-mail) z 22 października 2020 r. informującym o sporządzeniu wykazu osób zalegających z opłatami, w tym wskazaniu, że jest to W. K. bez wyjaśnienia za jaki okres wystąpiły zaległości i w jakiej wysokości, jedynie poprzez wskazanie, że jest to stan na 30 września 2020 r. i notatkach służbowych z rozmów telefonicznych z pracownikami windykacji zarządcy budynku, a nie na wiarygodnych zaświadczeniach potwierdzających fakt rozliczenia wpłat dokonanych w dniu 8 stycznia 2021 r. przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto, z ostrożności procesowej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, a w szczególności aktach organu pierwszej instancji: a. wezwania do zapłaty z dnia 21 grudnia 2020 r. na fakt, iż dopiero w tym dniu skonkretyzowana została na dzień 31 listopada 2020 r. kwota zaległości i powiadomieniu skarżącego o jej wysokości, a jednocześnie wskazania kwoty, której uiszczenie skutkowało wznowieniem wypłaty dodatku mieszkaniowego, po wydaniu decyzji wstrzymującej dodatek mieszkaniowy; b. pisma G. Nieruchomości z dnia 23 grudnia 2020 r. informującego skarżącego o wysokości nadpłaty z tytułu rozliczenia centralnego ogrzewania w kwocie 248,51 zł. i przeznaczeniu jej na poczet przyszłych opłat czynszowych - na fakt, iż kwota ta była pomijana w wyjaśnieniach zarządcy kierowanych do Działu Pomocy Mieszkaniowej, a jak się okazało miała znaczący wpływ na wysokość rzeczywistego zadłużenie W. K. z tytułu opłat czynszowych; c. decyzji organu pierwszej instancji z 30 marca 2021 r. o uchyleniu własnej decyzji z 27 października 2020 r. i wznowieniu wypłaty dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. - na fakt, iż wpłaty z dnia 8 stycznia 2021 r. dokonane przez skarżącego, uregulowały zaległości czynszowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej jako - "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zapadłe rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu, a wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 27 października 2020 r. (nr [...]) wstrzymującą z dniem 1 listopada 2020 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego w kwocie 181,79 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis art. 7 ust. 11 tej ustawy stanowi, że w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Zarządca budynku albo inna osoba uprawniona do pobierania należności za lokal mieszkalny zawiadamia organ przyznający dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia tych zaległości. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku zarządca budynku albo inna osoba uprawniona do pobierania należności za lokale mieszkalne zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłaconych za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Zarządca budynku albo inna osoba uprawniona do pobierania należności za lokal mieszkalny zwraca organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Jeżeli ryczałt na zakup opału był wypłacany zarządcy budynku albo innej osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny, na których spoczywa obowiązek powiadamiania organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w opłatach, zarządca budynku albo inna osoba uprawniona do pobierania należności za lokal mieszkalny zwraca także nienależnie wypłacony ryczałt (art. 8 ust. 4 ustawy). Istotą dodatku mieszkaniowego jest partycypowanie organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które jednak we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Oznacza to, że dodatki mieszkaniowe stanowią formę pomocy Państwa dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, przy czym osoby te muszą partycypować (współdziałać) w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji. Konsekwencją tego jest okoliczność, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy musi ponosić i uiszczać pozostałą (poza tym dodatkiem) część opłat związanych z utrzymaniem lokalu. Poza sporem było w sprawie, że Prezydent Miasta G. w dniu 31 lipca 2020 r., decyzją (nr [...]) przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. w kwocie 181,79 zł. Skarżący nie kwestionował faktu, że zaprzestał regulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny, co jak wyjaśnił, wynikało z braku rozliczenia zaliczek wpłaconych przez niego na poczet centralnego ogrzewania i istniejącej z tego tytułu nadpłaty (2.678,88 zł). Skarżący uznał, że do czasu rozliczenia jest "uprawniony" do zaprzestania dokonywania wpłat na poczet czynszu i nie powinno zatem dojść do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Takiego stanowiska skarżącego nie można podzielić. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że istnienie sporu dotyczącego rozliczeń i nadpłat nie stanowi przeszkody do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Innymi słowy, nie ma wpływu na prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2011 r., w sprawie I OSK 75/11 przywołanym w zaskarżonej decyzji, zadaniem organu przyznającego dodatek mieszkaniowy jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym w szczególności ustalenie, czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, to znaczy, czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić. (...) nieregulowanie opłat czynszowych, pomimo posiadanej z jakiegoś tytułu nadpłaty wyczerpuje dyspozycję art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż organ administracji nie może dokonywać w tym zakresie żadnych rozliczeń. NSA wskazało również, że należności z tytułu opłat bieżących oraz należności z tytułu nadpłat mają odmienny charakter, a dokonywanie wzajemnych rozliczeń nie należy do zadań organów administracji. Pogląd ten należy zaakceptować. Tym samym w realiach niniejszej sprawy organ nie był uprawniony do rozstrzygania zaistniałego sporu, jak też dokonania jakichkolwiek rozliczeń w tym zakresie. Jednak już we wniesionym odwołaniu skarżący zaprzeczył, aby posiadał zaległości czynszowe. Natomiast w skardze skarżący podniósł, że w dniu 8 stycznia 2021 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji) spłacił powstałe zadłużenie w pełnej wysokości i na koniec stycznia 2021 r. stan zaległości czynszowych wynosi zero złotych. Skarżący twierdził zatem, że uregulował całość zaległości, i to w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania kwestionowanej przez niego decyzji. Tym samym organ drugiej instancji miał obowiązek dokonania w tym zakresie nie budzących wątpliwości ustaleń, a zarazem obowiązek zweryfikowania stanowiska odwołującego się, którym to obowiązkom, w ocenie Sądu, nie sprostał. Trzeba bowiem podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z obowiązującą w polskiej procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji pierwszego i drugiego stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać wszelkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenia zatem materiał dowodowy, uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i te zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ drugiej instancji powinien ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z regulacjami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ. Organ odwoławczy zasadniczo zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i nie podjął czynności bezpośrednio zmierzających do jego uaktualnienia. Przy czym, z notatki służbowej z dnia 23 lutego 2021 r., która wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 24 lutego 2021 r., sporządzonej w związku z przeprowadzoną w tym dniu rozmową telefoniczną z pracownikiem G. Nieruchomości wynikało między innymi, że w dniu 8 stycznia 2021 r. skarżący dokonał wpłaty w wysokości 1.788,02 zł oraz w dniu 11 lutego 2021 r. kwoty 200 zł, a na dzień 31 stycznia 2021 r. na koncie lokalu mieszkalnego widnieje zaległość w kwocie 245,09 zł (vide: notatka służbowa z dnia 23 lutego 2021 r. w aktach administracyjnych organu odwoławczego). Notatka służbowa z dnia 23 lutego 2021 r. wskazywała na zaległość występującą na dzień 31 stycznia 2021 r., nie wyjaśniając nawet czy wpłata z dnia 11 lutego 2021 r. miała jakikolwiek wpływ na wysokość zaległości czy jej istnienie. Mimo to, organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę w dniu 24 lutego 2021 r. nie zwrócił się o dodatkowe wyjaśnienia i przyjął, że istnieje zaległość czynszowa (245,09 zł). Trudno się nie zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że w konsekwencji takiego zachowania się organu, stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, zaś dokonane ustalenia były niepełne i niezgodne z istniejącym stanem rzeczy. Przełożyło się to także na pominięcie przez organ innych dowodów (wezwania do zapłaty z dnia 21 grudnia 2020 r. czy pisma z dnia 23 grudnia 2020 r. G. Nieruchomości). Ponadto, co istotne, z akt administracyjnych organu pierwszej wynika, że prawomocną decyzją z dnia 30 marca 2021 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. uchylił decyzję własną z 27 października 2020 r. (nr [...]), wstrzymującą wypłatę dodatku mieszkaniowego skarżącemu i wznowił wypłatę dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. (vide: protokół rozprawy sądowej z dnia 7 lipca 2022r.). U podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta G. legła okoliczność uregulowania zaległości czynszowych przez skarżącego w dniu 8 stycznia 2021 r., co stoi niewątpliwie w opozycji do ustalenia dotyczącego istnienia zaległości dokonanego w zaskarżonej decyzji. Powyższe rozważania, wskazują, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest również oczywiste, że organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.) oraz obowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji nie można uznać, aby również te obowiązki zostały przez organ wykonane, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do dalszego kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył administracyjne postępowanie odwoławcze. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak już podniesiono, prawomocną decyzją z dnia 30 marca 2021 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. uchylił decyzję własną z 27 października 2020 r. (nr [...]), wstrzymującą wypłatę dodatku mieszkaniowego skarżącemu i wznowił wypłatę dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Zatem decyzja organu pierwszej instancji, od której zostało wniesione odwołanie w rozpatrywanej sprawie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może być już przedmiotem dalszego procedowania. Na zakończenie rozważań należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do przeprowadzania dowodu z zeznań świadków. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia tylko dowodów uzupełniających z dokumentów, przy jednoczesnym spełnieniu warunków w nim określonych (niezbędność wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowania nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).