III SA/Gd 38/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 września 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], zobowiązano D. S. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. w kwocie 356 zł wraz z odsetkami ustawowymi. D. S. we wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o umorzenie tej należności z uwagi na trudną sytuację materialną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia 19 września 2011 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty 356 zł wraz z odsetkami ustawowymi, z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ustalonych opisaną decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. Motywując to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że z oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 29 sierpnia 2011 r. wynika, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem uczących się dzieci; od 14 lipca 2011 r. przysługiwało jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 488,60 zł. Ponadto źródło dochodu stanowią świadczenia rodzinne w kwocie 182 zł oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1 000 zł, co łącznie stanowi kwotę 1 670,60 zł. Ponoszone przez wnioskodawczynię wydatki związane utrzymaniem mieszkania (czynsz - 300 zł, energia i gaz - 400 zł, usługi telekomunikacyjne - 190 zł) razem wynoszą 890 zł. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Końcowo organ poinformował wnioskodawczynię o możliwości ubiegania się o odroczenie terminu płatności, bądź rozłożenie na raty tych świadczeń. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. S., ponownie zarzucając organowi I instancji niezgodność rozstrzygnięcia ze stanem faktycznym. Odwołująca podkreśliła, że były małżonek nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 26 października 2011 r., powołując art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą szczególnie okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium wskazało, iż odwołująca dysponuje dochodem w łącznej wysokości 1 670,60 zł miesięcznie, zaś stałe obciążenia finansowe związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 890 zł. Organ odwoławczy wskazał, że użyte w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych określenie "może umorzyć" prowadzi do wniosku, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy i rozstrzygniecie jest uzależnione od stwierdzenia przez organ występowania szczególnych okoliczności. Tymczasem istnienia takich okoliczności organy obu instancji w niniejszej sprawie nie dopatrzyły się. Odwołująca została ponownie poinformowana o możliwości ubiegania się o odroczenie terminu płatności, bądź rozłożenie świadczeń na raty. D. S. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przedstawiając okoliczności, które doprowadziły do wydania decyzji zobowiązującej ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Następnie powołała się na swoją trudną sytuację materialną i finansową, podkreślając, iż źródłem obecnie uzyskiwanego dochodu w łącznej wysokości 591 zł, jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz zasiłek rodzinny na córkę. Dwaj synowie są już osobami pełnoletnimi. Skarżąca oraz syn [...] pozostają bez pracy. Organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzuciła niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie wysokości uzyskiwanego dochodu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest badanie zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl art. 30 ust. 9 cyt. ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powołany przepis uprawnia właściwe organy administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w przypadku stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować niekorzystne skutki dotyczące sytuacji rodziny. Stąd wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, a w szczególności podjęte zostaną ustalenia dotyczące uznania, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie powstałej należności. Użyty w treści art. 30 ust. 9 cyt. ustawy zwrot "może umorzyć" - jak trafnie zauważa samorządowe kolegium odwoławcze – prowadzi do wniosku, iż decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż organ administracji publicznej ma możliwość wolnego wyboru rozstrzygnięcia spośród tych wskazanych w ustawie. Innymi słowy, Prezydent Miasta [...] był w przedmiotowej sprawie uprawniony, lecz nie zobowiązany, do zastosowania art. 30 ust. 9 powołanej ustawy w razie ziszczenia się przesłanki w niej opisanej. Taka konkluzja nie może jednak prowadzić do zupełnej dowolności orzekania przez organy administracji publicznej, choć niewątpliwie sądowa kontrola decyzji uznaniowych ma charakter ograniczony. Obejmuje ona przede wszystkim zbadanie, czy zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów procedury, w szczególności, czy materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i rozważony w sposób wyczerpujący tak, że decyzja o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi ma wystarczającą podstawę faktyczną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie zauważa, że organy obu instancji oceniając istnienie przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, czyli "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" skupiły się jedynie na ocenie sytuacji materialnej skarżącej. Działanie organów ograniczyło się niemalże wyłącznie do ustalenia dochodu skarżącej i odjęcia od niego kosztów utrzymania mieszkania. Uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie umknął fakt, iż kwota pozostała skarżącej do dyspozycji, po odjęciu kosztów utrzymania mieszkania, musi wystarczyć członkom jej gospodarstwa domowego m.in. na żywność oraz zapewnienie podstawowych potrzeb egzystencjalnych na cały miesiąc. Co więcej organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia tej kategorii wydatków skarżącej. Organy, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie odniosły się należycie do podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego okoliczności, związanych z jej ciężką sytuacją finansową i życiową, takich jak utrata pracy, posiadanie statusu bezrobotnego, brak realizacji przez byłego męża obowiązku alimentacyjnego względem dzieci oraz stan zadłużenia m.in. z tytułu dostaw prądu i gazu. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, w pełni aprobowane przez Sąd w niniejszym składzie, iż przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Tym samym organ musi ustalić czy wszystkie okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej, obejmujące również stan rodzinny, wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swoje oraz swojej rodziny. Konsekwentnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1051/09, LEX 559342), organy administracji zobowiązane są do wykazania w decyzji, czy całokształt sytuacji życiowej strony mieści się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności", zaś ograniczenie rozstrzygnięcia jedynie do powołania sytuacji majątkowej skarżącej uznać należy za niewystarczające. Organy obu instancji w toku postępowania dysponowały informacjami obrazującymi do pewnego stopnia sytuację finansową i życiową skarżącej. Uznając, że te informacje są niewystarczające do oceny sytuacji wnioskodawczyni, organy winny wezwać skarżącą do przedstawienia stosownych dokumentów. Wprawdzie, organ I instancji, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 czerwca 2011 r. przed wydaniem kolejnej decyzji, pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. wezwał skarżącą złożenia dodatkowych dokumentów. Tym niemniej, lektura tego pisma wskazuje, że miały to być dokumenty potwierdzające przede wszystkim sytuację dochodową strony, a co więcej katalog dokumentów wymienionych w treści pisma miał charakter zamknięty. Wezwanie o takiej treści, zdaniem składu orzekającego, nie stanowi realizacji zasady praworządności, czy pogłębiania zaufania, gdyż nie zmierza do ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, a dotyczy jedynie sytuacji dochodowej strony. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć informowały skarżącą o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności bądź rozłożenie świadczeń na raty. Abstrahując od tego, że przesłanka zastosowania tego rodzaju ulg w spłacie jest tożsama z przesłanką umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, informacja w tym przedmiocie, w ocenie Sądu w żadnym razie nie jest przejawem realizacji jakiejkolwiek zasady postępowania administracyjnego, w szczególności nie może być skutkiem prawidłowego zastosowania zasady pogłębiania zaufania, czy praworządności. Konkludując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, iż organy obu instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie związane będą poglądem składu orzekającego dotyczącym rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o których stanowi art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zważywszy zaś na to, że świadczeniobiorcami są osoby o niskich dochodach, ta szczególność sytuacji odnosić się winna nie tylko do sytuacji finansowej, ale całokształtu sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy. Na tę sytuację składają się choćby ustalenia co do liczby dzieci, ich wieku, kosztów ponoszonych przez rodzinę wydatków na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, wydatków związanych z kształceniem dzieci, z sytuacją zdrowotną poszczególnych członków badanej rodziny. W celu oceny zaistnienia tej przesłanki w niniejszej sprawie organy zobligowane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z zasadami ogólnymi wymienionymi w szczególności w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 kpa. W tym postępowaniu organ zobowiązany będzie także ocenić sytuację materialną i rodzinną skarżącej w aspekcie przesłanki określonej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).