III SA/Gd 381/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Zakładu [...] z o. o. w J. z dnia 1 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu [...] w J. z dnia 29 października 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Zakładu [...] w J. na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 381/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 lutego 2022r. nr [...], skierowaną do Spółki komandytowej C. i Wspólnicy z siedzibą w S., Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. (zwany dalej "organem") utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 29 października 2021r. o odmowie dostępu do informacji publicznej, powołując się na przepisy art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020r.. poz. 2176). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 sierpnia 2021r. wpłynął wniosek C. i Wspólnicy sp.k. o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów następujących dokumentów: 1) umów w sprawie możliwości uzbrojenia terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną zawartych w latach 2011-2021 , 2) umów przenoszących na rzecz Gminy S. prawa własności do sieci wodociągowej oraz urządzeń kanalizacyjnych wybbudowanych przez inwestorów w latach 2011-2021 , 3) wniosków o wykup sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które wpłynęły do Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. w latach 2011-2021, 4) wniosków o rozbudowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, które wpłynęły do Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. w latach 2011 - 2021. Po dokonaniu analizy wniosku uznano, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jej wytworzenie wymaga użycia dodatkowych sił i środków oraz wykonania odpowiednich analiz, na podstawie posiadanych danych i dokumentów, zgodnie z kryteriami wskazanymi we wniosku. W związku z powyższym, mając na uwadze, że prawo do informacji publicznej przetworzonej przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, pismem z dnia 22 czerwca 2021r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie z jakich powodów udostępnienie mu żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pisemnej odpowiedzi z dnia 16 września 2021r. wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie czynność skanowania nie stanowi czynności przetworzenia, która uzasadniałaby konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanych informacji i podtrzymał żądanie ich udostępnienia. W dniu 29 października 2021r. została wydana decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej z uwagi na fakt, że wnioskodawca żądając udostępnienia przetworzonej informacji publicznej nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia 10 grudnia 2021r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie z jakich powodów udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2022r., doręczonej w dniu 19 stycznia 2022r., wnioskodawca wskazał, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, ponieważ za taką uznał ją ustawodawca i nadał jej taki charakter. Organ uznał w tej sytuacji, że wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. C., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez dowolne uznanie, że informacje, o udostępnienie których wnosi wnioskodawca stanowią informację przetworzoną, podczas gdy informacje te wbrew twierdzeniom organu nie wymagały użycia dodatkowych sił i środków, a tym bardziej wykonania odpowiednich analiz i zestawień, gdyż zgodnie z wnioskiem organ obowiązany był wyłącznie do dokonania skanów i anonimizacji zawartych umów. W szczególności organ nie wskazał ilości posiadanych umów, a tym samym niemożliwa do zweryfikowania jest skala środków osobowych i finansowych jakie organ musi zaangażować w celu wykonania skanów i anonimizacji, podczas gdy wielokrotnie sądy administracyjne podkreślały, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, że dana informacja stanowi informacje przetworzona i to organ obowiązany jest wskazać ilość posiadanych umów, a w związku z tym ilość skanów które musi wykonać i zakres anonimizacji. Trudności organu winny być obiektywne, a nie wynikające wyłącznie z opieszałości organu i jego pracowników. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez dowolne uznanie, że żądane informacje archiwalne stanowią informacje przetworzoną podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że informacja, która znajduje się w archiwum nie stanowi informacji przetworzonej, a jej zdobycie nie wymaga od organu użycia nadzwyczajnej siły. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez dowolne uznanie, że żądane informacje w zakresie umów cywilnoprawnych stanowią informacje przetworzoną, podczas gdy sądy administracyjne wprost wskazują, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty, które podlegają obowiązkom udostępnianie informacji publicznych, nawet jeżeli zawierane są z osobami fizycznymi podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej z ciążącym na organie obowiązkiem anonimizacji danych osobowych strony umowy będącej osobą fizyczną. 4. Naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z 9 i art. 107 § 1 pkt 9 kpa poprzez niepouczenie strony w jakim trybie i terminie służy odwołanie od wskazanej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i udzielenie dostępu do żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji legalnej "informacji przetworzonej" W doktrynie i judykaturze wskazuje się na kilka istotnych cech takowej informacji. Przede wszystkim podnosi się, że zdobycie takie informacji powodować ma dla organu nieproporcjonalne skutki finansowe i czasowe, dla pozyskania takowej informacji koniecznym jest zaangażowanie dużej ilości pracowników, co może zaburzać prawidłowe funkcjonowanie urzędu. To organ obowiązany jest ustalić czy dana informacja stanowi informację istotną dla interesu publicznego i dodatkowo obowiązany jest wskazać argumentację przemawiającą za swoim stanowiskiem, czego organ w ramach niniejszego postępowania nie dokonał. Wskazał wyłącznie ogólnikowo, że informacja żądana przez wnioskodawcę wymaga użycia zwiększonych sił, przy czym nie dookreślił jakich dokładnie, podał że informacje te są czasochłonne w ich uzyskaniu w żaden sposób nie szacując czasu jaki pracownicy mieliby poświęcić na ich przekazanie wnioskodawcy. W szczególności organ nie zbadał interesów publicznych, które umożliwiałyby pozyskanie informacji. Stanowi to istotny błąd, gdyż organ dysponuje mieniem publicznym, a każdy obywatel ma prawo wiedzieć w jaki sposób majątek ten jest dysponowany. Informacją publiczną jest informacja nowa, która powstaje w wyniku dokonania specjalnych analiz czy też zestawień. Organ wskazał, że skany umów stanowią informację przetworzoną w związku z tym, że dokumenty te znajdują się w archiwum i według organu powinny zostać zanonimizowane. Sądy administracyjne jednak jednomyślnie wskazywały, że informacja prosta nie staje się przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji a nie jej przetworzeniu. Organ nie określił skali ilościowej umów, które obowiązany byłby zeskanować i zanonimizować, a w związku z tym, nie znając faktycznej ilości zawartych przez organ umów nie można uznać, by ich skanowanie stanowiło nadmierne obciążenie dla organu. Co do informacji znajdujących się w archiwum w orzecznictwie sądowym wskazywano, że nie stanowi o przetwarzaniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Odnalezienie dokumentów, które organ posiada nie stanowi ich przetworzenia. Organ nie wskazuje ilości dokumentów, które miałyby podlegać zeskanowaniu, czy też skopiowaniu, a tym samym wnioskodawca nie może prawidłowo odnieść się do argumentu użycia dodatkowych sił. Jeżeli w 2011 roku zawarł przykładowo dwie umowy, ich skopiowanie nie wymagałoby od niego użycia żadnych dodatkowych sił i środków. Wbrew twierdzeniom organu umowy cywilnoprawne, które Zakład ten zawiera z inwestorami stanowią informacje publiczną. Zakład korzysta ze środków publicznych i to z tych środków następuje wykup sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, a tym samym każdy obywatel ma prawo wglądu w umowy, które Zakład zawiera chociażby celem uzyskania informacji, czy dysponuje on mieniem publicznym w sposób celowy i działa zgodnie z zasadą gospodarności. Analiza umów cywilnoprawnych stanowi jedyny sposób weryfikacji działania organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że skarga został sporządzona na nośniku papierowym z oznaczeniem spółki osobowej – C. i Wspólnicy sp. k. Na takim też nośniku sporządzony był wniosek oraz cała korespondencja w sprawie, zatem organ uznawał, że wnioskodawcą i stroną postępowania jest spółka C. i W. sp.k. Organ wskazał także, że zarówno skarżąca spółka osobowa C. i Wspólnicy sp.k. jak i komplementariusz tej spółki radca prawny J. C. działają w interesie prywatnym swoich klientów, a nie w interesie publicznym, o czym świadczy uiszczenie wpisu sądowego w sprawie przez mocodawcę i klienta radcy prawnego J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Najistotniejszą w niniejszej sprawie kwestią jest ocena, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 29 października 2021r. skierowane zostały do podmiotu będącego stroną w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do spółki J. C., wykonujący zawód radcy prawnego, na druku firmowym Kancelarii Prawnej C. i Wspólnicy. Na druku firmowym brak określenia formy prawnej działania Kancelarii, zaś podpisujący się pod wnioskiem radca prawny J. C. nie powołał się na działanie w charakterze reprezentanta odrębnego podmiotu prawa. Nie złożył także odpisu KRS ani nie powołał się na wpis jakiegokolwiek podmiotu prawa do rejestru. We wstępie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. wskazał także, że składa go "działając w imieniu własnym". Pomimo tego, Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. adresatem obydwu wydanych przez siebie decyzji uczynił Spółkę komandytową C. i Wspólnicy z siedzibą w S. Zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1526 ze zm.), dalej powoływanej jako K.s.h. spółką komandytową jest spółka osobowa mająca na celu prowadzenie przedsiębiorstwa pod własną firmą, w której wobec wierzycieli za zobowiązania spółki co najmniej jeden wspólnik odpowiada bez ograniczenia (komplementariusz), a odpowiedzialność co najmniej jednego wspólnika (komandytariusza) jest ograniczona. Spółka ta powstaje z chwilą wpisu do rejestru (art.109§1 K.s.h.). Art. 8 §1 K.s.h. stanowi zaś, że spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Zatem spółka komandytowa jest odrębnym od jej wspólników podmiotem prawa, którego zdolność prawna, zasady odpowiedzialności i reprezentacji są określone w przepisach K.s.h. Biorąc pod uwagę treść wniosku i późniejszej korespondencji prowadzonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. z wnioskodawcą należy stwierdzić, że brak było jakichkolwiek podstaw, by uznawać, że podmiotem domagającym się udzielenia informacji publicznej jest Spółka komandytowa C. i Wspólnicy z siedzibą w S. Wnioskodawcą był bowiem działający w imieniu własnym J. C. wykonujący zawód radcy prawnego. Niedopuszczalnym jest identyfikowanie podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej jako spółki komandytowej jedynie w oparciu o użyty papier firmowy, na którym zresztą określenie "spółka komandytowa" w ogóle nie widnieje. Ewentualne wątpliwości co do identyfikacji podmiotu wnioskującego organ winien wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Ponadto powołana wyżej treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że wnioskodawcą jest skarżący J. C. występujący we własnym imieniu. Przedstawione wyżej okoliczności przesądzają o tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 29 października 2021r. dotknięte są wadą o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji Sąd zobligowany był treścią art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności obydwu powołanych wyżej decyzji. Określenie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie wymaga rozważenia przez sąd merytorycznego stanowiska organu (Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o.) wyrażonego w uzasadnieniach wydanych decyzji. Okolicznością niekwestionowaną był charakter żądanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ wykonując zadania publiczne jako spółka komunalna i w związku z tym zarządzając środkami publicznymi zobowiązany jest do udzielania informacji związanych z wykonywaniem tych zadań i gospodarowaniem tymi środkami, także do udostępniania skanów dokumentów (wniosków i umów) związanych z tą działalnością w takim zakresie w jakim nie narusza to prawa do prywatności tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Organ przedwcześnie przyjął, że żądana w rozpatrywanej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej z powodu konieczności odnalezienia dokumentów archiwalnych i ich anonimizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady konsekwencją dokonania jakiejkolwiek formy anonimizacji nie jest przetworzenie informacji. Proces anonimizacji danych prowadzi z reguły do przekształcenia informacji, a więc do usunięcia danych niepodlegających udostępnieniu, co nie jest jednoznaczne z przetworzeniem informacji, skoro w wyniku anonimizacji nie powstaje informacja publiczna jakościowo nowa. Informacja prosta nie zmienia się zatem w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji. Konieczność dokonania anonimizacji w przypadku informacji prostej może powodować przyjęcie, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej wyłącznie wówczas, gdy zakres anonimizacji będzie miał znaczący wpływ na konieczne nakłady pracy związane z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022r. sygn. akt III OSK 5070/21). Jak wynika z akt sprawy III SA/Gd 382/22 toczącej się przed tutejszym sądem, Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. nie udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji co do 1) ilości zawartych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. umów w sprawie możliwości uzbrojenia terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną w latach 2011-2021 2) ilości zawartych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. umów przenoszących na rzecz Gminy S. prawa własności do sieci wodociągowej oraz urządzeń kanalizacyjnych wybudowanych przez Inwestorów w latach 2011-2021 3) ilości otrzymanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. wniosków o wykup sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w latach 2011-2021 4) ilości otrzymanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. wniosków o rozbudowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej w latach 2011-2021. Informacji o danych ilościowych dotyczących wymienionych wyżej kwestii brak także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 29 października 2021r. Wobec powyższego nie sposób jest określić jaki nakład pracy, sił i środków konieczny jest, by dokonać anonimizacji żądanych przez skarżącego dokumentów. Skoro od tych danych w konkretnych okolicznościach sprawy zależy, czy dane informacje powinny być uznane za przetworzone, czy też nie, to uznać należy, że rzeczą organu będzie po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku ustalenie skali nakładu pracy, sił i środków koniecznych dla dokonania koniecznej anonimizacji żądanych przez skarżącego dokumentów i w oparciu o takie skonkretyzowane ustalenia dokonanie oceny, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej czy prostej. Nadmienić należy dodatkowo, że rzeczą spółki komunalnej jest prowadzenie dokumentacji i ewidencji dokumentów w sposób na tyle przejrzysty i uporządkowany, by nie nastręczało trudności ustalenie liczby wniosków i zawartych umów i odnalezienie ich wśród zasobów archiwalnych. Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 200 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).