III SA/Gd 383/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dla bezrobotnych 1.uchyla zaskarżona decyzję, 2.stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana, 3.zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. B. 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania W. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 maja 2007 r. nr [...], którą orzeczono o obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okresy: od 08.09.2005 r. do 08.01.2006 r. oraz od 15.03.2006r. do 11.11.2006r. na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 31.08.2005 r. W. B. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, który pobrał za okres od 08.09.2005 r. do 08.01.2006 r. Strona ponownie zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, który pobrała za okres od 15.03.2006 r. do 11.11.2006 r. Podczas obu rejestracji strona podpisała na karcie rejestracyjnej bezrobotnego oświadczenie, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła. Organ I instancji ustalił, że W. B. już od dnia 16.02.2001 r. miał zarejestrowaną w organie ewidencyjnym działalność gospodarczą. W tym okresie strona figurowała w rejestrze Urzędu Skarbowego [...] jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzją z dnia 17 kwietnia 2007r. Starosta [...] uchylił swoje wcześniejsze decyzje przyznające stronie status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz orzekł odmowie uznania za osobę bezrobotną od dnia 31.08.2005r. i od dnia 14.03.2006 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia 23 maja 2007r. uchylił opisaną decyzję w części orzekającej tylko o odmowie uznania za osobę bezrobotną i orzekł o równoczesnej utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 31.08.2005 r. i od 14.03.2006 r. Decyzja ta jest przedmiotem odrębnej skargi W. B. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 31 maja 2007 r., Wojewoda [...] argumentował, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, iż odwołujący, posiadając status osoby bezrobotnej i pobierając zasiłek dla bezrobotnych w okresach od 08.09.2005 r. do 08.01.2006 r. i od 15.03.2006 r. do 11.11.2006 r. miał nie wykreśloną z ewidencji działalność gospodarczą, którą podjął dnia 16.02.2001 r. i jak potwierdza Urząd Skarbowy [...] w piśmie z dnia 03.04.2007 r. prowadzi ją od 01.03.2001 r. O okoliczności nie wykreślenia podjętej działalności gospodarczej odwołujący nie poinformował urzędu pracy, natomiast oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. W tej sytuacji odwołujący nie spełniał przesłanki niezbędnej do posiadania statusu bezrobotnego z art.2 ust.1 pkt 2 Iit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, i co się z tym wiąże - prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przepis art. 71 ust.1 cyt. ustawy przyznaje bowiem to prawo tylko osobie bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie organu odwoławczego, ustalony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie przepisu art.76 ust.2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w konsekwencji uznanie pobranych zasiłków dla bezrobotnych za okresy: od 08.09.2005 r. do 08.01.2006 r. oraz od 15.03.2006 r. do 11.11.2006 r. za świadczenie nienależne, gdyż do wypłaty tych zasiłków doszło na skutek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy. W pełni uzasadnione było zatem uznanie przez organ I instancji pobranych zasiłków dla bezrobotnych za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne i nałożenie na stronę obowiązku jego zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wniesionej przez pełnomocnika W. B. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art.2 ust.1 pkt 2 lit. f i art.76 ust.2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z art.32 ust.1 i 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 6 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, iż zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest wykładnia definicji bezrobotnego w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności czy występujące w tej definicji po wyrazie: "jeżeli" warunki (alternatywne przesłanki) uznania niezatrudnionej, poszukującej pracy osoby za bezrobotną są przesłankami pozytywnymi, czy negatywnymi. Występujące po wyrazie ,jeżeli" dwie przesłanki definicji, o której mowa, według której: "ilekroć ... mowa o bezrobotnym oznacza to osobę ... nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej ... zarejestrowaną we właściwym ... urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia ... jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności ... do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega ... obowiązkowi ubezpieczenia społecznego ...", są przesłankami alternatywnymi, jednakże sprzecznie z brzmieniem i mającą pierwszeństwo wykładnią językową przepisu, a także jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz interesem społecznym (wyrażającym się w równym traktowaniu przerw w zatrudnieniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, tj. jej zawieszenia) i słusznym interesem skarżącego, uznaje przesłanki te, a w szczególności niepodjęcia działalności gospodarczej do dnia wyrejestrowania, jako przesłankę negatywną, co mogłoby mieć miejsce dopiero, gdyby zamiast wyrazu: "jeżeli", zostałyby użyte w definicji wyrazy: "chyba że" ("podjęła ... działalność ... do dnia wyrejestrowania"). W ocenie skarżącego, dokonując błędnej wykładni definicji ustawowej osoby bezrobotnej, organ administracji, który dopuścił się zarazem nierównego potraktowania w zakresie przerw w zatrudnieniu (lub wykonywaniu działalności gospodarczej) pracowników i osób podejmujących na własny rachunek działalność gospodarczą i dyskryminacji tej drugiej kategorii osób, przez co doszło do naruszenia art.32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz interesu społecznego, którym jest właśnie promowanie działalności gospodarczej i zachęcanie ludzi młodych i bezrobotnych do podejmowania działalności na własny rachunek, z możliwością zawieszania jej w razie okresowych trudności i niepowodzeń oraz korzystania ze statusu osoby bezrobotnej, bez ponoszenia niepotrzebnych w takiej sytuacji kosztów całkowitego wyrejestrowania (ponownego zgłoszenia tej działalności). Organ administracji dokonał też niewłaściwego zastosowania art.76 ust.2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż skarżący wypełniając przedstawioną mu karę rejestracyjną nie prowadził już działalności gospodarczej i bynajmniej nie miał zamiaru i świadomości wprowadzenia kogokolwiek w błąd lecz nie został w tym zakresie należycie pouczony, a organy administracji nie wyjaśniły dokładnie w przedmiocie podstaw zwrotu zasiłku nie tylko stanu prawnego ale i stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny M. P. złożył do akt odpis zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 15 listopada 2007 r., z treści którego wynika, że w zeznaniach podatkowych za 2005 i 2006 r. skarżący nie uzyskał przychodów, kosztów uzyskania przychodów ani dochodu z działalności gospodarczej. Ponadto okazał, a w dniu 15 grudnia 2007 r. (data stempla pocztowego) przesłał sądowi kartę informacyjną leczenia szpitalnego skarżącego. Jak wynika z przedstawionego dokumentu, w okresie od 4 do 17 stycznia 2005 r. W. B. był hospitalizowany na Oddziale Psychiatrycznym z rozpoznaniem zaburzeń adaptacyjnych. W epikryzie zalecono dalsze leczenie pacjenta w poradni zdrowia psychicznego. Popierając skargę, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w sprawie nie zaszło świadome wprowadzenie w błąd organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie z zarzutów powołanych w skardze zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż pozbawienie skarżącego prawa statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych wynika z innej decyzji niż ta, która była przedmiotem niniejszego postępowania. Zaskarżona decyzja dotyczyła jedynie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych. Z tychże względów, podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego prawa statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu w rozpatrywanej sprawie, gdyż kwestie - czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku i posiadania przez skarżącego statusu bezrobotnego - stanowiły przedmiot innej sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. III SA/Gd 297/07, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 stycznia 2008 r. oddalił skargę W. B. Ponadto, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art.32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie został poparty wskazaniem, że inny podmiot, znajdujący się w tym samym położeniu faktycznym i prawnym, został przez organy oceniony odmiennie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, między innymi: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78; (...). Z powyższego wynika, iż art. 76 ust 2 cyt. ustawy wskazuje kilka postaci normatywnych sformułowania "nienależnie pobrane świadczenie". Pierwsza dotyczy zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności. W takim przypadku świadczenie będzie nienależne. Z drugą postacią nienależnie pobranego świadczenia związane są przypadki, w których świadczenie z Funduszu Pracy zostało wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też, bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd urząd pracy. Trzecia postać dotyczy przypadku, gdy wymienione w tym przepisie świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy, wypłacone zostało danej osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78. Podkreślić należy, iż w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano przepis art. 76 ust. 1, 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Starosty, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał już art.76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy. Skarżący, posiadając status osoby bezrobotnej i pobierając zasiłek dla bezrobotnych w okresach od 08.09.2005 r. do 08.01.2006 r. i od 15.03.2006 r. do 11.11.2006 r. miał nie wykreśloną z ewidencji działalność gospodarczą, którą podjął dnia 16.02.2001 r. i jak potwierdza Urząd Skarbowy [...] w piśmie z dnia 03.04.2007 r. prowadzi ją od 01.03.2001 r. Podczas obu rejestracji w urzędzie pracy skarżący złożył natomiast oświadczenie, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Organ II instancji przyjął zatem, iż w okolicznościach faktycznych sprawy, pobrane przez skarżącego zasiłki dla bezrobotnych za okresy: od 08.09.2005 r. do 08.01.2006 r. oraz od 15.03.2006 r. do 11.11.2006 r. uznać należy za świadczenie nienależne, albowiem do ich wypłaty doszło na skutek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy. Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13 października 1992 r. SA/Wr 795/92 (publ. OSP 1995/6/123) za nienależnie pobrane uważa się już świadczenie wypłacone na podstawie oświadczenia nieprawdziwego, czyli obiektywnie niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Nieprawdziwość oświadczenia jako przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane dotyczyć musi tylko faktów prawotwórczych, a więc takich, które bezpośrednio wpłynęły na decyzję przyznającą świadczenie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd – pomimo zmiany stanu prawnego w tej materii – nadal pozostaje aktualny. Jednocześnie należy pamiętać, że sprawa o zwrot nienależnie pobranego świadczenia należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ I, jak i II instancji, który jako organ odwoławczy niejako ponownie rozstrzyga sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w niniejszej sprawie skarżący, na etapie postępowania sądowego przedstawił dowód z dokumentu - kartę informacyjną leczenia szpitalnego, z której wynika, iż w okresie od 4 do 17 stycznia 2005 r. skarżący był hospitalizowany na Oddziale Psychiatrycznym Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Psychiatrycznego ZOZ [...] z rozpoznaniem zaburzeń adaptacyjnych. W epikryzie zalecono skarżącemu przyjmowanie laków i dalsze leczenie w poradni zdrowia psychicznego. Dowód ten niewątpliwie pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, albowiem uznanie świadczenia za nienależnie pobrane – w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - uzależnione jest od stwierdzenia, że świadczenie to zostało wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też, bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd powiatowy urząd pracy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym rozważenia wymagać będzie, przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych – w tym również dowodów z dokumentów przedstawionych na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. w trybie art. 106 § 3 ppsa - czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności zachowanie skarżącego mieściły się w ramach, jakie wyznacza przepis art. 76 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.