III SA/Gd 386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 14 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 6 kwietnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia 14 maja 2010 r. powołując art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt. 1 KPA oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187 z 2003r., poz.1813) po rozpatrzeniu odwołania R. M. z dnia 20 kwietnia 2010 r. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia 6 kwietnia 2010 r. w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] przyznającej R. M. uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 22 marca 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uprawnienia R. M. do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, o czym pisemnie powiadomiono zainteresowanego. Organ I instancji ustalił, że - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 18 listopada 2008 r. R. K. M. nabył na podstawie testamentu spadek wprost w ½ części po swojej babce J. M.. W skład spadku wchodzi prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...], przy ul. [...]. Decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia 6 kwietnia 2010 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] w sprawie przyznania R. M. uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji R. M. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 89 w zw. z art. 91 ust. 1 , art. 85 ustawy o Służbie Więziennej i art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym stronie zagwarantowano udział i respektowano jej prawa. Stan faktyczny ustalony w sprawie pozostaje poza sporem. Odwołujący się zarzuca organowi I instancji, że – skoro odziedziczony lokal mieszkalny położony jest w miejscowości niepobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby, to odwołujący się ma nadal niezaspokojone prawo do służbowego lokalu mieszkalnego, a tym samym do świadczenia ekwiwalentnego określonego w art. 89 ustawy. Organ odwoławczy podziela pogląd odwołującego się, że art. 89 ustawy należy wykładać w kontekście całego rozdziału 6 ustawy, w tym - artykułów wymienionych w odwołaniu. Jednak strona błędnie wnioskuje, że zapisy art. 85 i 91 ustawy można wprost odnieść do brzmienia art. 89 ustawy o Służbie Więziennej. W art. 85 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo- przez przyznanie mieszkania albo przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród tych świadczeń przepisy ustawy przewidują równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Jednak prawidłowa wykładnia przepisu art. 89 ust. 1 ustawy jest inna, niż chciałby tego odwołujący się, ponieważ art.89 ust. 1 nie zawiera wprost odniesienia do przepisu art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem organu pominięcie przez ustawodawcę w przepisie art. 89 ust. 1 konstrukcji powołanej w art. 91 odnoszącej się do należnej powierzchni oraz miejsca położenia lokalu, należy uznać za świadome ukształtowanie uprawnienia funkcjonariusza Służby Więziennej do lokalu mieszkalnego odmiennie niż jego uprawnienie do równoważnika za brak mieszkania. Analiza treści przepisów ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, że strona poprzez nabycie prawa do współwłasności nieruchomości – lokalu mieszkalnego w wyniku spadku, nie spełnia warunku określonego w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, niezależnie od miejsca położenia uzyskanego lokalu. Za takim rozumieniem cytowanych przepisów przemawiają zarówno dalsza ich analiza ( w tym – art. 89 ust.2 ustawy) jak i interpretacja wyrażona w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23.07.2008 r. w sprawie II SA/Sz 361/08. Organ odwoławczy podzielił zasadność zarzutu odwołującego się co do braku przywołania w decyzji organu I instancji podstawy prawnej wygaszenia decyzji przyznającej funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny ( w ocenie organu powinien to być art. 162 § 1 pkt. 1 kpa) i uznał, że nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze na decyzję, wniesionej przez R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono, że decyzję podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art.89 ust.1 w zw. z art. 91 ust.1 i art. 85 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi R. M. podniósł, że organy błędnie wyłożyły treść przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej. Sposób ich interpretacji przedstawiany przez organy prowadzi do pokrzywdzenia funkcjonariuszy Służby Więziennej w ich uprawnieniach do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w odniesieniu do uprawnień poszczególnych grup mundurowych. Korzystna dla funkcjonariuszy tych grup interpretacja przepisów ustaw prezentowana jest w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w uchwale z dnia 21.04.2008 r. sygn. akt I OPS 3/08) jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ( wspomniany wyrok WSA w Szczecinie w sprawie SA/Sz 361/08 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.02.2008 r. IIISA/Kr 979/2007). W takiej sytuacji należy przyjąć, że literalne brzmienie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie jest wynikiem świadomej woli ustawodawcy, jak tego chce organ, lecz – wynikiem błędu legislatora, jego niedopatrzenia czy przeoczenia, o czym świadczyć ma przygotowywana zmiana przepisów ustawy o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując argumentację jak dotąd i przytaczając zbieżny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1317/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżone decyzje podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie zaznaczyć należy, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego, ani stan faktyczny sprawy nie został przedstawiony w sposób, pozwalający uznać, że jest on bezsporny ani nie jest bez znaczenia, na jakiej podstawie prawnej "wygaszono", z dniem 16 czerwca 2008 r., ostateczną decyzję administracyjną nr [...] z dnia 24 czerwca 2008 r., przyznającą skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego takie działanie organu I instancji znajduje oparcie w przepisach art. 162 kpa. W związku z tym warto przypomnieć, że art. 162 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ I instancji, Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], wydając decyzję o wygaśnięciu decyzji z dnia 24 czerwca 2008 r. nie wskazał, czy czyni to na podstawie pkt 1 czy 2 powyższego przepisu, nie uzasadnił też, z jakich przyczyn uznał, że art. 162 § 1 k.p.a. w sprawie niniejszej ma zastosowanie. Organ odwoławczy co prawda wskazał w uzasadnieniu, że wobec zmiany okoliczności faktycznych sprawy (nabycia przez R. M. spadku) decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi stała się bezprzedmiotowa, ale ani tej tezy nie uzasadnił, ani – nie jest ona prawdziwa. Aby można było mówić o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Zgodnie z przywołanym przepisem przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, która nie jest wszakże jedyną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia musi ponadto albo nakazywać przepis prawa - co w sprawie niniejszej nie ma miejsca, albo interes strony, o którym w sprawie nie może być mowy. Organ administracji nie wykazał też, by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym. Jednak nawet w przypadku próby wykazania, że wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym nie można mówić o tym, by w sprawie niniejszej decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania była bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. W tej sprawie R. M. nadal chce otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, zatem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego, należy mieć na uwadze, co następuje: przepis art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz.1761 ze zm.), określający prawo funkcjonariusza służby stałej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania umieszczony został w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy". Zatem - co słusznie podkreślają obie strony postępowania sądowoadministracyjnego - wykładni tego przepisu należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w całym rozdziale dotyczącym prawa do lokalu mieszkalnego. Co do zasady ustawa w art. 85 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w dalszych przepisach uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, a mianowicie: przydział lokalu mieszkalnego (art. 85, art. 87), prawo do równoważnika pieniężnego za remont (art. 88), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ( art. 89), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość , domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1). Dla lepszego zrozumienia sensu przepisów warto tym miejscu przytoczyć treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 875/05 ( LEX nr 236565 ), w którym Sąd ten stwierdził: "w art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji, ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy)". Zgadzając się z tym poglądem należy stwierdzić, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika z tytułu braku mieszkania należy oceniać przy uwzględnieniu treści art. 91 ustawy. W myśl tego przepisu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zatem funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji w sytuacji, kiedy ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony cytowanym wyżej przepisem. W konsekwencji funkcjonariuszowi Służby Więziennej, posiadającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy, nie przysługuje również równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy. Przedmiotowy równoważnik przysługuje bowiem funkcjonariuszowi Służby Więziennej, spełniającemu ustawowe warunki do uzyskania prawa do lokalu. Przyjąć należy, że funkcjonariusz Służby Więziennej ma lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej na gruncie ustawy o Służbie Więziennej uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. Przytoczyć w tym miejscu trzeba treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98 (LEX nr 48581), w którym Sąd ten, co prawda w odniesieniu do funkcjonariusza policji, lecz unormowania ustaw dotyczących obu służb są –w kwestiach mieszkaniowych - zbieżne, uznał ,że "policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej." Wobec powyższego także na gruncie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy wywieść wniosek, że funkcjonariusz Służby Więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli ma w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1- 3 ustawy). W przeciwnym razie funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Powyższa wykładnia obowiązuje również przy stosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). W tej sytuacji tylko zrzeczenie się lub utrata prawa do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej skutkuje tym, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut skargi, iż organy nie uwzględniły całości regulacji ustawowej dotyczącej kwestii mieszkań funkcjonariuszy. W przedmiotowej sprawie brak ustaleń, zarówno w kwestii czy [...] i [...] to miejscowości pobliskie oraz – jeśli tak, to, czy przypadająca funkcjonariuszowi w wyniku otwarcia spadku część powierzchni mieszkalnej odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej, przy uwzględnieniu stanu rodzinnego funkcjonariusza i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej . Wobec tych okoliczności organy nie zajęły stanowiska, prezentując wykładnię przepisów, której Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 162 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na jej wynik. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów prawa i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.