III SA/Gd 387/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 3 października 2008 r., nr [...]. Starosta decyzją z dnia 3 października 2008 r. odmówił J. O. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 12 września 2009 r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą, oraz art. 104 k.p.a. Organ wskazał w uzasadnieniu, że strona nie udokumentowała, iż w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni była zatrudniona i osiągała dochód w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda decyzją z dnia 4 listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając też jego stanowisko. Wskazał, przy tym, że do okresu zatrudnienia o jakim mowa w art. 71 ust. 1 ustawy nie można zaliczyć okresu zatrudnienia strony w niepełnym wymiarze czasu pracy od 1 marca 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. Wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 9/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przy interpretacji art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy sięgnąć do wykładni systemowej. Przy takiej wykładni do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku winny zostać zaliczone okresy zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, w których - po przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy - przysługiwało co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1357/04, w którym Sąd uznał, że wadliwe jest stosowanie gramatycznej wykładni przepisu art. 23 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) - obecnie treści tego przepisu odpowiada art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - w zakresie wielkości osiąganego wynagrodzenia, bez powiązania go z innymi przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia gramatyczna stawiałaby w nierównej sytuacji pracowników zatrudnionych w tym samym wymiarze czasu pracy, stwarzając sytuację uprzywilejowaną tym, którzy za swą pracę pobierają wyższe uposażenie. Jeżeli w obu przypadkach zatrudnienia - a więc zarówno, gdy pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia, jak i wówczas gdy zarabia poniżej tej kwoty - pracownik świadczy składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, to pozbawienie go w drugim z opisanych przypadków możliwości zaliczenia okresu pracy naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż użyte w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. określenie kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie l OSK 175/06 przyjmując, że użyte art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sformułowanie oznacza, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, osiągającego w miesiącu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, winna być ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że pracodawcy odprowadzali od wynagrodzenia J. O. należne składki na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wskazane przez Sąd okoliczności sprawy nie były w ogóle analizowane przez organ odwoławczy, podczas gdy przepisy wyraźnie stanowią, iż w uzasadnieniu decyzji organ winien szczegółowo przedstawić analizę stanu faktycznego i prawnego rozpoznanej sprawy. Naruszenie prawa w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności Sąd nakazał organowi ponownie rozpatrującemu sprawę przeanalizowanie informacje o zatrudnieniu J. O. w okresie poprzedzającym rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz wyjaśnienie stanowiska z odniesieniem się do materiału dowodowego sprawy, obowiązujących przepisów prawa i przywołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda P. decyzją z dnia 16 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 3 października 2008 r. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 i art. 104 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 12 września 2006 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1227) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2007 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1209). Wojewoda stwierdził, że w dniu 4 września 2009 r. J. O. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. W okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację był zatrudniony w wymiarze 4/18 etatu w okresie od 3 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wymiarze 2/18 etatu i w okresie od 1 października 2007 r. do 29 lutego 2008 r. w wymiarze 1/6 etatu. Organ odwoławczy zacytował art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy, a następnie wskazał, że kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę wynosiła w roku 2007 - 936 zł a w 2008 r. - 1.126 zł. W ocenie organu strona nie spełniała wymogów z art. 71 ustawy, ponieważ nie udokumentowała co najmniej 365 - dniowego okresu uprawniającego do zasiłku, w okresie od 3 marca 2007 r. do 3 września 2008 r. Do tego okresu podlegają zaliczeniu tylko okresy zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, kiedy to strona osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w jednym zakładzie pracy Zespole Szkół Ogólnokształcących w S. G. od 3 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. i w trzech jednocześnie zakładach pracy, tj. w Zespole Szkół Ogólnokształcących w S. G. od 1 września 2007 r. do 29 lutego 2008 r. w wymiarze 7/18 i od 1 października 2007 r. do 29 lutego 2008 r. w wymiarze 1/6 etatu w Firmie Handlowo-Usługowej "A" oraz w Ognisku Pracy Pozaszkolnej w S. G. od 1 września 2007 r. do 29 lutego 2008 r. w wymiarze 2/18, stosownie do unormowań art. 104 ust. 3 ustawy. Natomiast z uwagi na osiąganie wynagrodzenia niższego od obowiązującego w tym czasie minimalnego wynagrodzenia za pracę nie podlegają zaliczeniu okresy zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy od 1 marca 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. Suma zarobków osiąganych w tym czasie przez stronę była niższa od obowiązującego w tym czasie minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia systemowa, ze szczególnym uwzględnieniem unormowań art. 104 ust. 3 ustawy, prowadzi do wniosku, że minimalne wynagrodzenie za pracę, o którym mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy dotyczy zatrudnienia w każdym wymiarze czasu pracy, a nie tylko pełnego etatu. W tym przypadku ustawodawca powiązał możliwość zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego posiadania zależy nabycie prawa do zasiłku z obowiązkiem opłacenia składki w określonej wysokości na Fundusz Pracy, zabezpieczającej finansowanie świadczeń z tytułu bezrobocia. Obowiązek ten zaś powstaje niezależnie od wymiaru czasu pracy, lecz stwarza go dopiero wysokość osiąganego wynagrodzenia za pracę, które powinno wynosić co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W przepisie tym jest mowa o osiąganiu minimalnego wynagrodzenia za pracę i nie wynika z niego, że chodzi o wynagrodzenie w przeliczeniu na cały etat. Gdyby ustawodawcy chodziło o przeliczenie osiąganego wynagrodzenia na cały etat to zapis taki znalazłby się w treści przepisu. Skoro jednak we wskazanym przepisie takiego zapisu nie ma, a jedynie jest mowa o osiąganiu minimalnego wynagrodzenia za pracę, to oznacza to, iż intencją ustawodawcy było zaliczenie tylko takiego okresu zatrudnienia w którym pracownik faktycznie osiągnął minimalne wynagrodzenie za pracę. Decydujące znaczenie ma zatem osiągane wynagrodzenie. W sytuacji kiedy pracownik nie osiągnął minimalnego wynagrodzenia w danym miesiącu to okresu jego pracy nie zalicza się do okresu uprawniającego do zasiłku bez względu na to w jakim wymiarze czasu pracy był on zatrudniony. Jeżeli kwestia osiągania minimalnego wynagrodzenia za pracę byłaby nieistotna z punktu widzenia ustawodawcy wówczas nie eksponowałby on tak wyraźnie tego ograniczenia, co wiązałoby się z każdorazowym opłacaniem składki na Fundusz Pracy niezależnie od osiąganego wynagrodzenia, którego poziom określony ustawowo skutkuje pozyskaniem określonych środków na fundusz celowy. Analizowany przepis łączy zaliczenie danego okresu zatrudnienia do okresu uprawniającego do zasiłku z powstaniem obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy, a nie z dobrowolnym opłaceniem takiej składki, która w przypadku nie osiągania minimalnego wynagrodzenia za pracę jest niższa od założonej przez ustawodawcę i w konsekwencji nie może skutkować nabyciem uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego sam fakt opłacenia takiej składki przez pracodawców strony jest bez znaczenia dla zaliczenia okresów zatrudnienia do okresu uprawniającego do zasiłku. Istotna jest wysokość składki, uwarunkowana osiąganym wynagrodzeniem. Nie znajduje uzasadnienia również odnoszenie do sposobu przeliczania wynagrodzenia zasad określonych art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), które miały na celu zagwarantowanie stosownego minimalnego wynagrodzenia za pracę osobom nie zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy proporcjonalnie do tego wymiaru i nie skutkują one odnoszeniem ich do powstania obowiązku opłacenia określonej składki na Fundusz Pracy. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 104 ust. 1 i 3, który dopuszcza właśnie sumowanie większej ilości pokrywających się ze sobą okresów zatrudnienia (właśnie z uwagi na niepełny wymiar czasu pracy) z zastrzeżeniem, że suma osiąganego wynagrodzenia musi wynosić co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ odwoławczy odrzucił twierdzenia strony, że w sprawie należy uwzględnić również okresy zatrudnienia przed dniem 3 marca 2007 r. Takie podejście naruszałoby art. 71 ustawy, który mówi o 18 miesięcznym okresie poprzedzającym rejestrację. Nadto strona dysponując świadectwami pracy z dnia 1 września 2008 r. mogła już wówczas zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy a w terminie późniejszym uzupełnić dokumentację potwierdzającą jej uprawnienia; tak jak to uczyniła po rejestracji w dniu 4 września 2008 r. Legitymowanie się wymaganym okresem uprawniającym do zasiłku w ściśle określonym wymiarze jest warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych niezależnie od tego jak długi okres czasu brakuje stronie do osiągnięcia okresu wymaganego. Natomiast bez znaczenia są przyczyny, z powodu których strona nie spełnia tego warunku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. O. wskazał, że w od dnia 1 marca 2008 r. do 31 lipca 2008 r. pracował na 1/2 etatu w szkole. Do 28 lutego 2008 r. osiągał najniższe wynagrodzenie. Następnie stwierdził, że skoro przepisy chronią osoby, które w ciągu 18 miesięcy pracowały co najmniej 12 miesięcy uzyskując najniższe wynagrodzenie, to tym bardziej powinny chronić osoby, które w dłuższym okresie pracowały nieprzerwanie uzyskując minimalne wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Bez względu na zarzuty zawarte w skardze uznać należy, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w wyroku z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie III SA/Gd 9/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając pierwszy raz skargę J. O. wyraził pogląd prawy za Naczelnym Sądem Administracyjnym o potrzebie stosowania wykładni systemowej. Sąd jednoznacznie stwierdził, iż wzgląd na zgodność z zasadami Konstytucji w tym z art. 32 (zasada równości) prowadzi do wniosku, iż użyte we wniosku o promocji zatrudnienia określenie "co najmniej najniższego wynagrodzenia" odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do nierównego traktowania osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu osiągających minimalne wynagrodzenie z tymi osobami które osiągają niższe wynagrodzenie od najmniejszego wynagrodzenia mimo, iż odprowadzają składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy. Bez względu na to jakie stanowisko zajmuje organ administracyjny w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro zatem organ drugiej instancji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 19 marca 2009 r., w sprawie III SA/Gd 9/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji której dotyczy ten sam wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pogląd prawny.