III SA/Gd 387/17

Dnia 22 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie skierowania J. K. (dalej zwanego również jako: "strona", "wnioskodawca", "odwołujący się", "skarżący" ) do domu pomocy społecznej. Z uzasadnień do decyzji wynika, że organy obu instancji ustaliły następujące okoliczności faktyczne i prawne: pismem z dnia 11 października 2016 r. J. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wnioskodawca napisał, że jest samotny, mieszka sam i jest schorowany, a ostatnio z trudem radzi sobie z codziennym funkcjonowaniem. Córka mieszka w Szwecji na stałe. Stan zdrowia piszącego pogarsza się systematycznie, między innymi wnioskodawca traci siły i pamięć, a ma też trudne warunki mieszkaniowe. Wnioskujący wyraził zgodę na ponoszenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, do wniosku dołączył wymagane dokumenty. Decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 3, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) odmówił skierowania wnioskodawcy do wskazanego przez piszącego domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że strona nie spełnia warunków określonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, koniecznych do uzyskania skierowania do domu pomocy społecznej. Na podstawie przedłożonych zaświadczeń lekarskich oraz kart informacyjnych z leczenia szpitalnego organ ustalił, że wnioskujący cierpi na niewydolność serca, stan po udarze - afazję motoryczną, migotanie przedsionków, POCHP, miażdżycę tętnic oraz kończyn dolnych, jest po zawale mięśnia sercowego, ma nadciśnienie, stan po częściowej resekcji żołądka z powodu choroby wrzodowej, stan po operacji jelit - stan po herniplastyce prawostronnej, ma kamienicę moczowodową lewostronną, przewlekłą chorobę nerek i niedokrwistość syderopeniczną. Jednakże zgodnie z opinią pracownika socjalnego strona porusza się samodzielnie z tzw. balkonikiem, samodzielnie przygotowuje i spożywa posiłki, utrzymuje higienę osobistą oraz samodzielnie zaspokaja potrzeby fizjologiczne. W oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 11 października 2016 r. ustalono, że J. K. jest wdowcem i ma jedną córkę. Wcześniej stronie przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze 2h dziennie przez 7 dni w tygodniu, a ich zakres był zmieniany w zależności od stanu zdrowia i samopoczucia wnioskującego. Organ I instancji nie podzielił spostrzeżeń strony o pogarszającym się stanie zdrowia, albowiem – w ocenie organu - nie potwierdził tego zebrany materiał dowodowy. Ponadto zaznaczono, że okresie od 16 listopada 2016 r. do 31 marca 2017 r. strona ma zapewniony pobyt w Ośrodku Opiekuńczym dla osób przewlekle chorych w G., przy ul. [...]. Z opinii personelu tego ośrodka wynika, że podopieczny wykonuje samodzielnie czynności wokół siebie, wymaga pomocy tylko przy kąpieli. Nie uczestniczy w rehabilitacji, twierdząc, że jej nie potrzebuje. Trudna sytuacja mieszkaniowa nie stanowi przesłanki do skierowania do domu pomocy społecznej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca może funkcjonować w swoim miejscu zamieszkania, korzystając z dotychczasowej pomocy w formie wsparcia i zwiększenia liczby godzin w postaci usług opiekuńczych. Wnioskodawca wniósł odwołanie od opisanej decyzji wskazując, że jest osobą starszą (ma 86 lat), schorowaną i nieradzącą sobie w życiu osobistym, niedołężną, z trudem poruszającą się przy tzw. balkoniku. Odwołujący się napisał, że całe swoje dorosłe życie przepracował zawodowo i społecznie dla dobra ogólnego, otrzymując za to nagrody i odznaki. Aktualny stan zdrowia nie pozwala już stronie na taką aktywność. Ponadto szczegółowo opisał swój stan zdrowia. Stwierdzenie organu, iż stan zdrowia strony się nie pogarsza, jest nierzetelne i dla strony krzywdzące. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż w opisywanej sytuacji same usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania będą wystarczające jako opieka. Zarzut odnośnie odmowy uczestniczenia w zabiegach rehabilitacyjnych jest nieuprawniony, gdyż to osoba, które prowadzi te zabiegi stwierdziła sama, że po każdym takim zabiegu (wysiłku) stan zdrowia strony jest gorszy. Dlatego też odwołujący się został z takich zabiegów zwolniony. Warunki mieszkaniowe i materialne odwołującego się są bardzo trudne, a jedyna córka mieszka od wielu lat w Szwecji. Skierowanie do domu opieki społecznej jest uzasadnione, gdyż strona wymaga stałej, 24-godzinnej opieki. Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia. W świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc podstawą odmowy skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Kolegium wyjaśniło, że organy, prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, obowiązane są ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy, gdyż umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, w celu dokonania oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia skierowania strony do domu pomocy społecznej, gdyż bezspornym jest, że w przypadku strony istnieje możliwość udzielenia pomocy w postaci przyznania szerszego prawa do usług opiekuńczych w miejscu mieszkania. Aktualnie pomoc ta wynosi 2 godziny dziennie. Dopiero, o ile nie będzie możliwe zwiększenie ilości godzin usług opiekuńczych do wielkości wynikającej ze stanu zdrowia strony, zasadnym będzie skierowanie strony do domu pomocy społecznej. Odnosząc się do treści wniesionego w sprawie odwołania, Kolegium uznało za uzasadnione twierdzenie strony, iż stan zdrowia odwołującego się uległ pogorszeniu. Oznacza to, iż organ I instancji niezasadnie - w świetle zebranego materiału dowodowego – uznał, iż stan zdrowia strony nie uległ pogorszeniu. Jednakże Kolegium uznało, że przy takim, a nie innym stanie zdrowia strony oraz ustalonym zakresie czynności, które strona może samodzielnie wykonywać, udzielana przez organ I instancji pomoc w postaci przyznania usług opiekuńczych - których wymiar może być zmieniany na wniosek strony lub z urzędu, powoduje, że nie zostały wykazane przesłanki wskazane w art. 54 ust. 1 ustawy, takie jak konieczność całodobowej opieki oraz brak samodzielności strony odwołującej się, Na powyższą decyzję J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi strona opisała swoją sytuację rodzinną (skarżący jest osobą samotnie mieszkającą i gospodarującą) i zdrowotną, wskazując przy tym na fakt przyznania usług opiekuńczych po 2 godziny dziennie. Strona podniosła, że nie jest w stanie samodzielnie przygotowywać posiłków, ani też utrzymywać higieny osobistej z wyjątkiem umycia się i spraw fizjologicznych. Lekarz rodzinny wskazał w zaświadczeniu na konieczność całodobowej opieki. Właścicielka mieszkania z chwilą umieszczenia strony w Ośrodku Opiekuńczym dla osób przewlekle chorych przy ul. [...] w G. nakazała skarżącemu opróżnienie mieszkania z mebli w celu przeprowadzenia remontu. Skarżący obecnie jest osobą bezdomną, bo właścicielka mieszkania wynajęła część mieszkania zajmowanego uprzednio przez skarżącego innej osobie. Skarżący wnosi o skierowanie go do domu pomocy społecznej W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, między innymi, że wyrokując, sądy administracyjne nie mogą kierować się zasadami celowości czy słuszności. W ocenie sądu skarga J. K. jest uzasadniona. Art. 54 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz.U z 2016 r., poz. 930 ze zm.) stanowi, co następuje: 1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. 2. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. 2a. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Słusznie zauważyły organy obu instancji, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet na wniosek zainteresowanej osoby, powinno być ostatecznością, bowiem tak długo, jak długo osoba wymagająca pomocy i opieki jest w stanie funkcjonować samodzielnie, ewentualnie z udzielaną pomocą w postaci usług opiekuńczych, lepiej jest, by pozostawała w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkiwania. Jednak z treści wyżej przytoczonego art. 54 ust. 1 wynika również, że osobie, o której mowa w przepisie, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, jeżeli jej sytuacja odpowiada wskazanym w nim przesłankom. Należy zgodzić się z organami, że okoliczności każdej ze spraw, dotyczącej konkretnej, indywidualnej osoby, wymagają starannego zebrania dowodów i oceny, czy sytuacja życiowa, w tym – zdrowotna, jest na tyle stabilna i zapewniająca dostateczną opiekę, by można było spokojnie i odpowiedzialnie powiedzieć, że chorej i samotnej osobie nie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, mimo jej ponawianego wniosku. Zatem każda z wymienionych w art. 54 ust. 1 przesłanek powinna być wnikliwie zbadana i oceniona z uwzględnieniem rzeczywistych (realnych) okoliczności życiowych danej osoby, a tego, w ocenie sądu, w sprawie z wniosku J. K., zabrakło. W szczególności, co wynika z akt sprawy, a specjalnie – zaświadczeń lekarskich z dni 15.09.2016 r. i 3.10.2016 r., wypisanych przez lekarza opiekującego się skarżącym od lat oraz z dokumentacji medycznej w postaci kart informacyjnych z leczenia szpitalnego (ostatnia z dn. 6.09.2016 r.), J. K., ur. 31.03.1931 r., jest osobą dotkniętą licznymi, poważnymi schorzeniami. Aktualnie jest osobą niepełnosprawną, bowiem ze względu na skutki przebytych chorób może poruszać się "z trudem, przy pomocy balkonika"( cyt. z zaświadczenia lekarskiego, opinii dot. oceny sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej i wywiadu środowiskowego – w aktach organu I instancji). J. K. zamieszkuje ( czy też – jak wynika ze skargi – zamieszkiwał) we wspólnym mieszkaniu, nie przystosowanym dla zamieszkiwania osób niepełnosprawnych, na I piętrze, bez windy ( cyt. z wywiadu środowiskowego). Skarżący, z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie dotrzeć ani samodzielnie ani z pomocą do żadnej dziennej placówki opiekuńczej ( cyt. z opinii dot. oceny sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej - w aktach administracyjnych). Skarżący jest osobą samotną, gdyż rodzina albo nie żyje albo – mieszka od lat za granicą ( cyt. z wywiadu środowiskowego). Skarżący, z wyżej wymienionych przyczyn nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, gdyż w opisywanej sytuacji jest bezdyskusyjne, że wymaga stałej, codziennej pomocy ze strony innych osób, ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji ( cyt. z zaświadczenia lekarskiego – akta organu I instancji). Z zaświadczenia tego wynika również, że u pacjenta nastąpiło istotne pogorszenie stanu zdrowia ( cyt. z zaświadczenia – akta organu I instancji). Zatem wyżej wyszczególnione dokumenty i twierdzenia wnioskującego prowadzą do obiektywnej oceny, iż J. K. z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności i samotności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu ( art. 54 ust. 1 zd. pierwsze). W tym miejscu do rozważenia pozostaje, czy – jak orzekły organy – zasadna jest ocena, iż wnioskodawcy można zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych, jak wymaga art. 54 ust. 1 zd. pierwsze? W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych sprawy taka ocena jest błędna, bowiem organy przeoczyły, że – po pierwsze: starszej, niepełnosprawnej, schorowanej, samotnej osobie potrzebna jest opieka całodobowa, a takiej nie przewidują usługi opiekuńcze, o wielkości max. 6 godzin dziennie, a po wtóre, co również wynika z akt - właściwy miejscowo DOPS nr [...] w G. nie ma wystarczającej ilości personelu (opiekunek) ( notatka z dn. 21.10.2016 r. – k- 10 akt organu I instancji). W opisanej sytuacji decyzje organów obu instancji orzekające o odmowie umieszczenia J. K. w domu pomocy społecznej podjęte zostały z naruszeniem omawianego art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz – z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Naruszenie w/w przepisów wynikło z błędnej, cząstkowej oceny stanu faktycznego sprawy, a więc – przyczyną było nierespektowanie przez organy zasad wynikających z art. 7, 77§ 1 i 80 kpa. Powyżej sformułowana ocena sądu jest zbieżna z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniach do wyroków innych sądów administracyjnych w sprawach podobnych – por. np. - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie III SA/Kr 345/16, w uzasadnieniu do którego sąd stwierdził, między innymi: " Z przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s. wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane dla umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy wnioskodawca wymaga całodobowej opieki, następnie - czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, a w dalszej kolejności - czy istnieje możliwość zagwarantowania mu właściwych usług opiekuńczych. Samodzielne stwierdzenie przez pracownika socjalnego, że skarżąca porusza się samodzielnie w środowisku, załatwia sprawy urzędowe oraz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, nie może być uznane za wystarczające dla przyjęcia braku realizacji przesłanki w postaci niemożności samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym."( LEX nr 2085803). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniwszy skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie wniosek J. K. organy będą miały na uwadze rozważania sądu zawarte w uzasadnieniu i stanowisko zawarte w sentencji wyroku.