III SA/Gd 393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przyjęła przystąpienie do procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza A. S. W uchwale wskazano, że Burmistrz Miasta A. S. wbrew zapisom zawartym w art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 ze zm.) zajmuje stanowisko członka zarządu Spółki Wodnej [...]. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. skierowanym do Rady Miejskiej A. S. wskazał, że brak jest podstaw formalno – prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. W załączeniu Burmistrz Miasta przedstawił statut Spółki Wodnej [...] oraz dwie uchwały: uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie wskazania przedstawiciela Gminy Miejskiej na członków organów Spółki Wodnej [...] oraz uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej [...] z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie ustalenia liczby członków zarządu oraz wyboru zarządu na kadencję 2013 – 2017. Z treści uchwały nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. wynikało, że A. S. został wskazany jako przedstawiciel Gminy Miejskiej na członka zarządu Spółki Wodnej [...]. Z kolei K. S. został wskazany na członka Komisji Rewizyjnej ww. spółki. Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr [...] Rada Miejska działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 ze zm.) stwierdziła wygaśniecie mandatu Burmistrza Miasta A. S. z uwagi na naruszenie nakazu określonego w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że w świetle ww. regulacji normatywnej burmistrz nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. A. S. jest zaś członkiem zarządu Spółki Wodnej [...], która zajmuje się utylizacją ścieków. Spółka ta nie jest spółką prawa handlowego a uczestnictwo w jej zarządzie jest prowadzeniem działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami. Co istotne, Miasto jest udziałowcem ww. spółki. Spółka korzysta nadto z terenów miejskich na zasadzie umowy użyczenia. Nadto Miasto dofinansowało ww. spółkę jak i udzieliło jej stosownej dotacji. Z kolei organ wykonawczy gminy (a więc w realiach sprawy Burmistrz A. S.) w świetle postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków jest organem wydającym zezwolenie na zbiorowe odprowadzanie ścieków w drodze decyzji. Przed wydaniem stosownej decyzji organ ten ma prawo weryfikacji wniosku przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego. Po wydaniu decyzji organ może też kontrolować przedmiotowe przedsiębiorstwo jak i cofnąć wydane zezwolenie. Ww. zapatrywania nie zmienia fakt podjęcia w dniu 22 grudnia 2010 r. uchwały nr [...] w sprawie wskazania przedstawicieli Gminy Miejskiej Ł. na członków organów Spółki Wodnej [...]. Uchwała ta powstała bowiem z inicjatywy samego burmistrza i podpisana została przez jego radcę prawnego. Powyższe okoliczności stanowiące naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonego w postanowieniach ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przemawiały zatem za koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez błędne uznanie, że Burmistrz Miasta powołany na członka zarządu Spółki Wodnej [...] uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] prowadzi działalność gospodarczą, czym naruszył zakaz określony w ww. przepisie i w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do wygaśnięcia mandatu burmistrza; - naruszenie § 8 Załącznika nr 1 do Statutu Miasta Ł. – Regulaminu Rady Miejskiej poprzez niepodanie do wiadomości mieszkańców zawiadomienia o miejscu i terminie sesji zwołanej na dzień 30 kwietnia 2014 r. w sposób określony w przedmiotowej regulacji prawnej; - naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez podjęcie uchwały po upływie jednego miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek; - naruszenie przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu burmistrza bez umożliwienia mu złożenia wyjaśnień. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że ograniczenia w zarządzaniu spółkami określone przepisami ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dotyczą wyłącznie spółek prawa handlowego, do których spółka wodna (spółka prawa administracyjnego) nie należy. Z przepisów dotyczących funkcjonowania spółek wodnych wynika z kolei, że spółki te nie prowadzą działalności zarobkowej. Spółki te mają co prawda możliwość prowadzenia działalności umożlwiającej osiągnięcie zysku netto , jednakże zysk ten musi być przeznaczony na cele statutowe tych spółek. W tym świetle nie można uznać, że Burmistrz Miasta pełniąc funkcję członka zarządu ww. spółki wodnej naruszył ww. zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Uzasadniając z kolei zarzuty natury formalnej skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej niezgodnie ze Statutem Miasta Ł. Informacja o terminie, miejscu i przedmiocie sesji nie została bowiem podana do wiadomości mieszkańców miasta w sposób zwyczajowo przyjęty. Nie umieszczono również stosownej informacji na stornie głównej Urzędu Miejskiego w Ł. Co równie ważne, skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Rada Miejska za takowe przyjęła bowiem błędnie wyjaśnienia zawarte w piśmie skarżącego z dnia 24 kwietnia 2014 r. Pismo to dotyczyło jednakże zakazu określonego w art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W piśmie z dnia 27 maja 2014 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej K. S. wniesiono o oddalenie skargi uznając zarzuty w niej podniesione za w pełni niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 ze zm.). W myśl pierwszego ze wskazanych wyżej przepisów wygaśnięcie mandatu, w tym przypadku burmistrza, następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji burmistrza z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; [...] Z kolei art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku (Dz.U z 2013r.poz.672) o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie czy prowadzona przez Spółkę Wodną [...] działalność, jest działalnością gospodarczą, która pozwala na uznanie, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji burmistrza z prowadzeniem działalności gospodarczej, określonej w odrębnych przepisach. W tym miejscu wskazać trzeba na przepis art. 164 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U z 2012r. poz.145) zgodnie z którym spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz związki wałowe są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. 2. Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto. Osiągnięty zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej. 3. Spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do: 1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody; 2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków; 3) ochrony przed powodzią; 4) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych; 5) wykorzystywania wody do celów przeciwpożarowych; 6) utrzymywania wód. 4. Do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 8-10 i 12 oraz przepisy wydane na podstawie art. 11 i 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. 5. Spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej państwa udzielanej w formie dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych, z wyłączeniem zadań, na realizację których została udzielona inna dotacja. 5a. Spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że spółki wodne są jednostkami organizacyjnymi o szczególnym charakterze. Nie można traktować ich analogicznie jak spółek prawa handlowego. To sprawia, że w ocenie Sądu a wbrew stanowisku organu, nie można uznać prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, jak w przypadku Spółki Wodnej [...] jako przeszkody prawnej do łączenia pracy w jej organach z wykonywaniem funkcji burmistrza. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na cel wprowadzenia zakazów. Podkreślić należy zatem, że celem tym jest przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym oraz wykorzystywaniu funkcji we własnym interesie. Zarzut naruszenia zakazu oceniany być winien z uwzględnieniem tego, czy w okolicznościach konkretnej sprawy mogło dojść do zagrożenia celu, któremu zakaz ten służy. Równie istotnym jest, co z kolei wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, czy naruszenie zakazu ze skutkiem w postaci wygaśnięcia mandatu jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Uwzględniając powyższe postulaty wskazać trzeba, że w okolicznościach omawianej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez skarżącego ww. ustawowego zakazu. Podkreślany przez organ fakt prowadzenia przez Spółkę Wodną [...] działalności gospodarczej, właśnie z uwagi na specyfikę takiej spółki prowadzi organ do nieuprawnionej nadinterpretacji prawa poprzez uznanie, iż w takim wypadku zakaz o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne obowiązuje skarżącego. Zauważyć również trzeba, co aktualnie organ zdaje się bagatelizować, że skarżący na podstawie uchwały tego samego organu, który wydał zaskarżoną uchwałę tj. Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 2010 roku nr [...] został wskazany jako przedstawiciel Gminy Miejskiej na członka Zarządu Spółki Wodnej [...]. Zatem nie była to jego indywidualna inicjatywa. Zważywszy, że jako przedstawiciel Gminy Miejskiej na członka organu Spółki Wodnej został w uchwale tej wskazany również Przewodniczący Rady Miejskiej K. S., sądzić należy, iż chodziło o reprezentowanie interesów Gminy, która posiada większość udziałów w Spółce a nie o wykorzystanie funkcji burmistrza we własnym interesie. Nie może bowiem ujść niczyjej uwagi, że ze względu na szczególny charakter spółki wodnej prowadzona przez nią działalność gospodarcza służy realizacji zadań o charakterze publicznoprawnym związanym z gospodarką wodną a nie interesom osób fizycznych wchodzącym w skład jej organów, w sytuacji gdy te osoby fizyczne niewątpliwie, tak jak w niniejszej sprawie, członkami Spółki nie są. Wynika to z samej definicji spółki wodnej i z ograniczeń ustawowych dotyczących możliwości przeznaczenia osiągniętego zysku netto (art.164 ust.2 prawa wodnego). Z zaprezentowanych powyżej rozważań wynika, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez Spółkę Wodną [...] nie determinuje naruszenia przez skarżącego zakazu łączenia funkcji burmistrza z prowadzeniem takiej działalności. Co istotne, bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie osiąga żadnych dochodów z tytułu pełnienia funkcji członka Zarządu Spółki Wodnej [...]. Sąd uznał trafność zarzutu prawa materialnego opisanego w pkt 1 skargi, co czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów formalnych podniesionych w skardze. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.