III SA/Gd 400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent Sędziego Marzena Cybulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] oraz punktu 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącej A. A. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) – dalej jako: "ustawa o Policji" oraz § 1 i § 6 pkt 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie z 2002 r.", Komendant Powiatowy Policji w pkt. 1. uchylił decyzję własną z dnia 26 stycznia 2011 r., nr [...] o przyznaniu A. A. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w pkt. 2. cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji ustalił, że w dniu 29 grudnia 2017 r. A. A. zawarła związek małżeński z P. A., który na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 3 grudnia 2015 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z tym, zdaniem organu I instancji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, wobec czego traktowany jest jako małżonek już posiadający lokal mieszkalny, a to oznacza, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nie będzie można przydzielić lokalu mieszkalnego i w konsekwencji również udzielić pomocy finansowej. Skoro prawo męża A. A. do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wygasły, a w konsekwencji także uprawnienie do pomocy finansowej. Strona, zawierając związek małżeński z P. A., który utracił prawo do lokalu mieszkalnego, również nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 88 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2002 r., wyjaśnił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest formą zastępczą prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Fakt posiadania przez małżonka policjanta lokalu mieszkalnego, utrata lub zbycie prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, skorzystanie przez policjanta lub jego małżonka z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu odpowiadającego normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, wyklucza przydział lokalu mieszkalnego. W konsekwencji policjant ten nie ma prawa do formy zastępczej, to jest równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Analizując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że P. A. nie poparł żadnym dokumentem swych twierdzeń, że w dniu zawarcia związku małżeńskiego ze stroną nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Z. [...] w K., na który to lokal otrzymał w 2015 r. pomoc finansową. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tego lokalu wynika, że jedynym jego właścicielem jest P. A. Pomimo zatem zawarcia przez P. A. umowy , na podstawie której w ww. lokalu mieszkalnym może zamieszkiwać A. J. wraz z córką, pozostaje on właścicielem lokalu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że gdy mąż i żona są funkcjonariuszami Policji, uprawnienia do lokalu mieszkalnego przysługują tylko jednemu z nich. Skoro prawo męża skarżącej do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, to wygasło uprawnienie skarżącej wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, tj. do uzyskania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji także do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle § 6 rozporządzenia z 2002 r. skarżąca , zawierając związek małżeński z policjantem, który posiada prawo własności do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, odpowiadającego normom zaludnienia, na który policjant ten otrzymał pomoc finansową, utraciła uprawnienie do przedmiotowego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzją A. A. zarzuciła decyzjom organów obu instancji naruszenie prawa materialnego: 1. art. 95 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji oraz § 1, § 6 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 2. § 6 pkt 2 w zw. z § 1 rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, 3. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wykładnia przepisów zastosowana przez organy obu instancji jest niedopuszczalną na gruncie prawa administracyjnego wykładnią rozszerzającą, wychodzącą ponad literalne brzmienie przepisów. Zdaniem skarżącej w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji chodzi o małżonka, który pozostając w związku małżeńskim zbył lokal lub udział w tym lokalu. Przesłanek tego przepisu nie spełnia zatem zbycie lokalu przez obecnego małżonka funkcjonariusza jeszcze przed zawarciem przez niego związku małżeńskiego ze skarżącą. Status małżonka policjanta, którym to pojęciem posługuje się ww. przepis, P. A. uzyskał zawierając związek małżeński ze skarżącą. Ewentualne zbycie przez małżonka skarżącej lokalu mieszkalnego przed tym terminem nie stanowiłoby negatywnej przesłanki w rozumieniu komentowanego przepisu. Zdaniem skarżącej organy niewłaściwe zastosowały § 6 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., skoro bowiem małżonkiem policjanta P. A. stał się w momencie wstąpienia w związek małżeński ze skarżącą, to fakt otrzymania przez niego pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego przed tym terminem nie dał organowi prawa do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia skarżącej do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jedynie częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii, czy skarżącej nadal przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik taki został skarżącej przyznany decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. Ustawa o Policji stanowi w art. 88 ust.1 , że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przy czym – zgodnie z art. 95 ust.1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi : 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość ( art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Z kolei w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość i szczegółowe zasady przyznawania , odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl § 1 powyższego rozporządzenia: 1. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. 2. Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1; 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości; 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2; 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Skarżąca, będąca funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji, uzyskała równoważnik za brak lokalu mieszkalnego na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 26 stycznia 2011 r. W dniu 29 grudnia 2017 r. skarżąca zawarła związek małżeński z P. A., funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji. Z akt administracyjnych wynika, że obecny mąż skarżącej na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 3 grudnia 2015 r., wydanej w oparciu o art. 94 ust.1 ustawy o Policji, uzyskał pomoc finansową, wnioskowaną na pomoc w kupnie mieszkania w K., przy ul Z. [...]. Mąż skarżącej jest właścicielem tego lokalu , co wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tego lokalu. W dniu 7 września 2017 r. P. A. zawarł umowę o rozliczenie konkubinatu, z której wynika m.in., że osoba, z którą pozostawał w związku nieformalnym od stycznia 2017 r. , wraz z małoletnią córką stron umowy, zajmuje ten lokal, a P. A. zobowiązał się do zapewnienia im do dnia 8 września 2045 r. dalszego zajmowania lokalu, nieoddawania go w użyczenie oraz najem, jak też niezbywania. Umowa zawiera też postanowienia na wypadek niedotrzymania przez właściciela tych zobowiązań , polegające przede wszystkim na zobowiązaniu się przez P. A. do dokonania zapłaty na rzecz drugiej strony umowy. Organy stoją na stanowisku, że skoro mąż skarżącej uzyskał już pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych , to sytuacja taka ma wpływ na prawo skarżącej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skoro prawo męża skarżącej do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, posiada on lokal mieszkalny , stanowiący odrębną nieruchomość, znajdujący się w miejscowości pobliskiej i odpowiadający normom zaludnienia, to skarżącej nie można przydzielić lokalu mieszkalnego , a co za tym idzie - równoważnika za jego brak. Skarżąca jest zdania, że stanowisko organów jest błędne, a otrzymanie przez jej męża pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego przed zawarciem z nią związku małżeńskiego nie uprawniało organów do cofnięcia jej uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Stanowiska skarżącej nie można podzielić. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczą formą zaspokojenia prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Z przywołanego powyżej przepisu art. 92 ust.1 ustawy o Policji wynika wprost, że policjantowi równoważnik pieniężny przysługuje, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Mąż skarżącej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego i nadal jest posiadaczem lokalu, leżącego w miejscowości pobliskiej, którego stał się właścicielem jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego ze skarżącą. Umowa rozliczenia konkubinatu nie pozbawiła męża skarżącej własności lokalu i - wobec tego – nie pozbawiła go przymiotu jego posiadacza. Zgodnie z art. 95 ust.1 pkt 3 ustawy o Policji w takiej sytuacji skarżącej nie można byłoby przydzielić lokalu mieszkalnego, a – co za tym idzie - nie przysługuje jej też prawo do zastępczej formy zaspokojenia prawa do takiego lokalu. Także z treści § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r. należy wyprowadzić wniosek , że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie może być przyznany , gdy policjant lub członek jego rodziny jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei z treści § 1 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia wynika , że równoważnik taki nie jest przyznawany, gdy małżonek policjanta uzyskał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Taką pomoc mąż skarżącej uzyskał, choć miało to miejsce przed zawarciem związku małżeńskiego. Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia z 2002 r. , decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1 ( a taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącej, bowiem jej mąż jest właścicielem lokalu mieszkalnego). W tej sytuacji, choć tak organ pierwszej instancji , jak i organ odwoławczy wadliwie powołały się na art. 95 ust.1 pkt 4 ustawy o Policji , mimo że organ odwoławczy wskazał na posiadanie przez męża skarżącej lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem, to nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem istniały podstawy do cofnięcia skarżącej prawa do przedmiotowego równoważnika. Zasadnie wobec tego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji , cofającą skarżącej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja organu odwoławczego utrzymała jednak w mocy także decyzję organu pierwszej instancji w części, w której uchylała ona decyzję z dnia 26 stycznia 2011 r. o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na art. 163 k.p.a. , który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Aby możliwe było, na podstawie przywołanego przez organ pierwszej instancji przepisu, uchylenie decyzji , na mocy której strona nabyła prawo, konieczne jest istnienie przepisu szczególnego , przewidującego taką możliwość. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy takiego przepisu nie wskazały. Nie jest nim z całą pewnością § 6 rozporządzenia z 2002 r., bowiem mowa jest w nim jedynie o cofnięciu uprawnienia do równoważnika, nie zaś o uchyleniu decyzji przyznającej takie uprawnienie. Ani z przepisów ustawy o Policji , ani z przepisów rozporządzenia z 2002 r. nie wynika, by istniał przepis szczególny, uprawniający organ do uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Nadmienić należy, że jednoczesne uchylenie decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika i cofnięcie takiego uprawnienia jest wewnętrznie sprzeczne – skoro na skutek uchylenia decyzja uprawnienie przyznająca traci swój byt, to cofanie uprawnienia jest zbędne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. , sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji organu pierwszej instancji , bowiem z rażącym naruszeniem prawa utrzymała ona w mocy decyzję wydaną w tym zakresie bez podstawy prawnej, a także stwierdził nieważność punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji , wydanej bez podstawy prawnej ( pkt 1 wyroku). W pozostałej części Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił ( pkt 2 wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz..265) ( pkt 3 wyroku).