III SA/Gd 41/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.ś.r.", odmówił D. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad niepełnosprawną matką – B. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że matka wnioskodawczyni jest wdową, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczenie o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do listopada 2021 r. wydane przez KRUS. Jest ona w stanie sama korzystać z toalety, zażyć lekarstwa, jest sprawna ruchowo, samodzielnie porusza się oraz spożywa posiłki. W toku postępowania ustalono również, że B. K. ma dwie córki M. Ż. i D. S. M. Ż. nie podejmuje zatrudnienia i jest osobą bierną zawodowo, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zamieszkuje w tej samej wsi co matka i siostra. Podczas wywiadu środowiskowego siostra wnioskodawczyni oświadczyła, że pomaga w opiece nad matką, odwiedza ją codziennie i zostaje u niej tyle czasu ile jest to potrzebne. Potwierdziła przy tym, że jej matka jest osobą sprawną ruchowo, poruszającą się o własnych siłach. D. S. w przeprowadzonym wywiadzie oznajmiła, że dwa lata temu zrezygnowała z zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad matką. Jej zdaniem matka nie może zostać sama w domu. Wnioskodawczyni zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy dnia 5 lipca 2018 r. i dopiero po 30 miesiącach w dniu 16 lutego 2021 r. złożyła wniosek w związku z opieką nad matką. Oznajmiła nadto, że wykonuje czynności przy matce całodobowo (kąpiel, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, załatwianie spraw osobistych i urzędowych). Organ uznał, że deklarowana przez wnioskodawczynię opieka nad matką, polega również na prowadzeniu gospodarstwa domowego, a prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, są to rutynowe czynności życia codziennego, które wykonują również osoby pracujące w pełnym wymiarze. Organ przyjął na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, że w okolicznościach sprawy opieka nad osobą niepełnosprawną może mieć charakter naprzemienny. Opiekę zapewniają córki D. S. i M. Ż. oraz wnuk, co nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym skutkujące przyjęciem, że pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a sprawowaną przez nią opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowy podczas, gdy w istocie związek taki występuje. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie jest niespełnienie podstawowej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Organ wyjaśnił przy tym, że rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W przypadku gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni po raz ostatni była czynna zawodowo w okresie od 1.04.2018 r. do 30.06.2018 r., na podstawie umowa zlecenia. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni z rodziną i matką pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że niepełnosprawna matka wnioskodawczyni jest samodzielna w utrzymaniu toalety i higieny osobistej, samodzielnie zażywa leki, porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki. W opiece nad B. K. biorą udział także M. Ż. i jej syn R., mieszkający w tej samej miejscowości. M. Ż. jest u matki codziennie, pozostając przy niej tyle czasu, ile wymaga opieka. W ocenie Kolegium rozmiar opieki sprawowany przez wnioskodawczynię, jak również udział dwóch innych osób w sprawowaniu tej opieki nie uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcia zajęć zarobkowych. Opieka w głównej mierze polega na prowadzeniu gospodarstwa domowego, zaś pomoc w kąpieli i załatwianie spraw matki nie zajmują takiego czasu, by wnioskodawczyni nie mogła tych czynności połączyć z zajęciami zarobkowymi, jakie podejmowała ostatnio - przez 43 godziny w miesiącu, czyli ok. 2 godziny dziennie w dni powszednie (umowa zlecenia). Mimo, że strona twierdzi, iż matka nie może zostać sama w domu, to jednak siostra wnioskodawczyni codziennie odwiedza matkę i zostaje z nią tak długo, jak jest to potrzebne. D. S. w swej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to znaczy zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Tym samym zarzucono niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym), a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w istocie związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to znaczy faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego ocenił zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez nią opieki nad matką. Niewątpliwie skarżąca, z uwagi na zły stan zdrowia matki, nie ma możliwości aktywności zawodowej, a pomoc sprawowana jest w sposób prawidłowy. Co ważne, skarżąca całodobowo jest w gotowości aby pomagać matce. Skarżąca stwierdziła, że nikt nie pomaga jej w opiece nad niepełnosprawną matką. Druga córka i wnuk odwiedzają niepełnosprawną jedynie ze względu na więzi rodzinne. W ocenie skarżącej wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakres opieki świadczy o tym, że opieka ma charakter stały i długotrwały. Nadto sądy administracyjne uznają, że w zakres opieki wchodzi zaspokajanie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana opieki, zapewnienie jej warunków egzystencji, których bez pomocy osób trzecich osoba niepełnosprawna nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Skarżąca dodała, że określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązana w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawna. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zdaniem skarżącej organy obu instancji dokonały sprzecznych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy z jednej strony wymienia szeroki zakres opieki - nie kwestionując jej co do zasady, z drugiej zaś strony podnosi, że wykonywane przez skarżącą czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wskazuje jako przesłankę przyznania świadczenia zarówno rezygnację z zatrudnienia jak i niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które - jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wywiadów środowiskowych nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej oraz opieki sprawowanej przez członków jej rodziny są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organy administracji orzekające w sprawie. Okoliczności te wskazują na to, że trafna była ocena organów administracji co do tego, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy zarobkowej. Z wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że matka skarżącej jest osobą poruszającą się o własnych siłach, korzystającą z toalety, samodzielnie spożywającą posiłki. Nie negując konieczności korzystania z opieki i pomocy innych osób organy słusznie zwróciły uwagę na to, że w opiece nad matką uczestniczy także niepracująca i zamieszkująca w pobliżu siostra skarżącej i jej syn. Oczywistym jest, że znacząco większy jest zakres opieki wykonywany przez skarżącą, która zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką, lecz udział innych osób w opiece oraz stopień samodzielności podopiecznej uniemożliwiają przyjęcie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy opieką nad matką sprawowaną przez skarżącą i zaniechaniem przez nią wykonywania pracy zarobkowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy współpraca pomiędzy członkami rodziny w aktualnym stanie zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej pozwala na podjęcie przez nią zatrudnienia. Uznając zatem, że organy administracji dokonały zgodnej z prawem oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony złożyła skarżąca, zaś organ nie wniósł w wymaganym ustawą terminie o przeprowadzenie rozprawy.