III SA/Gd 414/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody z dnia 18 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 11 sierpnia 2008 r. nr [...]. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2008 r. Starosta działając na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego odmówił T. P. zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie komputerowe [...] i kosztów powrotu do miejsca zamieszkania za okres od 23 czerwca 2008 r. do 24 sierpnia 2008 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że podana przez wnioskodawcę podstawa prawna ewentualnego zwrotu jest błędna. W świetle art. 45 w/w ustawy starosta może dokonywać z Fundusz Pracy zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie i z powrotem do miejsca zamieszkania. Zwrot taki przysługuje osobie, która na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła szkolenie poza miejscem zamieszkania. Nie mniej jednak zwrot możliwy jest wyłącznie po wykazaniu przez wnioskodawcę faktu poniesienia określonego kosztu i jego wysokości. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca – pomimo wezwań organu – nie wykazał, że rzeczywiście poniósł określone koszta. Nie wykazał także ich wysokości. W tym stanie sprawy należało zatem odmówić zwrotu kosztów przejazdu. W odwołaniu od w/w decyzji T. P. podniósł, że jako osoba niepełnosprawna spełnił wszystkie wymogi określone przez art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a stanowisko organu I instancji jest przejawem niechęci do jego osoby. W sprawie refundacji kosztów dojazdu na szkolenia stosowane są różne kryteria w zależności od organu. W niniejszej sprawie organ niezasadnie odmówi zwrotu kosztów mimo, że odwołujący przedstawił stosowne wyliczenia odzwierciedlające wysokość poniesionych wydatków. W następstwie rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 18 września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nawiązując do Regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu będącego załącznikiem nr 1 do uchwały Powiatowej Rady Zatrudnienia nr [...] i odnosząc się do istoty zarzutów odwołania wskazał, że odwołujący nie udowodnił poniesienia kosztów zakupu paliwa zużytego na przejazdy za pomocą faktur VAT. Fakt ten niezależnie od innych okoliczności podnoszonych przez odwołującego traktować należy jako kwestię najistotniejszą dla sprawy, a tym samym uzasadniającą odmowę refundacji. Organ zatrudnienia I instancji działał zaś w ramach uznania administracyjnego i nie był w żaden sposób zobowiązany do obligatoryjnego zwrotu kosztów czego odwołujący nie może zrozumieć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.P. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody powtórzył w istocie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał nadto, że organ mija się z prawdą niepotrzebnie komplikując oczywistość zagadnienia jakim jest zwrot kosztów dla osób odbywających określone szkolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi wskazując jednocześnie, że stanowisko organu odnoszące się do uregulowań zawartych w w/w regulaminie jest niespójne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie zwrotu T. P. kosztów przejazdu na szkolenie komputerowe [...] i kosztów powrotu do miejsca zamieszkania za okres od 23 czerwca 2008 r. do 24 sierpnia 2008 r. Dla dokonania prawidłowej oceny zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwana dalej ustawą, na podstawie którego doszło do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Przepis ten ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ) stanowi, że starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, szkolenia lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, szkolenie, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego poza miejscem zamieszkania; 2) uzyskuje wynagrodzenie w wysokości nieprzekraczającej 200 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. Powołana ustawa nie zawiera, poza cytowanym wyżej, żadnych przepisów, które regulowałyby w sposób szczegółowy kwestię zwrotu kosztów przejazdu osoby bezrobotnej na szkolenie. Do kwestii tej ustawodawca odniósł się ogólnikowo jedynie w treści art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o koszcie szkolenia, oznacza to koszty przejazdu, zakwaterowania i wyżywienia, jeżeli szkolenie odbywa się w miejscowości innej niż miejsce zameldowania stałego lub czasowego. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich przepisów, co jest konsekwencją braku w ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie upoważnił również żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych - tj. poza wymienionymi w art. 45 ust. 1 - warunków, od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na szkolenie, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 ustawy. Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezsporne jest, iż skarżący został skierowany przez urząd pracy na szkolenie komputerowe [...] w okresie od 23 czerwca 2008 r. do 24 lipca 2008 r. i szkolenie to ukończył. Jako przyczynę odmowy zwrotu kosztów przejazdu organy w pierwszej kolejności wskazały brak przedstawienia przez skarżącego dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów przejazdów i ich wysokość tj. faktur zakupu paliwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał jako podstawę żądania przedstawienia takich dowodów przepisy Regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu stanowiący Załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Powiatowej Rady Zatrudnienia w S. G. z dnia 20 grudnia 2007 r. Jak wskazano wcześniej przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przyznają żadnym organom kompetencji do ustalania warunków zwrotu. W przypadku powiatowej rady zatrudnienia, na której akt powołano się w sprawie, podając go jako podstawę działania organów, tym czym jest powiatowa rada zatrudnienia i jaki jest zakres jej kompetencji stanowi art. 22 ust. 3, ust. 5 w związku z ust. 6 i ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Żaden z w/w przepisów nie daje temu organowi kompetencji do wydawania regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu, tym samym regulamin uchwalony przez Powiatową Radę Zatrudnienia w S. G. jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym i jako taki nie może mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym jeszcze raz należy podkreślić, że jedynymi przesłankami jakimi winien się kierować organ rozpoznając wniosek o zwrot kosztów przejazdu na szkolenie są te, które zostały wymienione w art. 45 ust. 1 ustawy. Trzeba przy tym wskazać, że już z samego faktu uczestnictwa w szkoleniu i jego ukończeniu wynika, że bezrobotny poniósł koszty przejazdu na szkolenie. Ustalenie ich wysokości będzie w tej sytuacji wynikiem przeprowadzonego przez organ postępowania, w toku którego winien się on kierować zasadami postępowania dowodowego, mając na uwadze, że w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzecznie z prawem. Wspomnieć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W nawiązaniu do powyższego Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącego, że jego wniosek mógłby zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy regulujące wysokość i ustalanie należności przysługujących pracownikom z tytułu używania przez nich samochodów będących ich własnością do celów służbowych. Skarżący doszedł do takiego wniosku wychodząc z założenia, że: " osoba bezrobotna (...) w okresie szkolenia nabywa niejako status pracownika (...)." Należy w tym miejscu zauważyć, że żaden przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie daje podstaw do traktowania bezrobotnego jak pracownika i stosowania do niego przepisów, o których wspomina skarżący. Pracownikiem jest osoba określona w art. 2 Kodeksu pracy i w myśl tego przepisu jest to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z kolei stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne, co znajduje potwierdzenie w wieloletnim dorobku doktryny prawa administracyjnego i w orzecznictwie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 tej ustawy z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania była kontrola decyzji administracyjnej niepodlegającej wykonaniu.