III SA/Gd 416/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...]. W dniu 7 lutego 2012 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek A. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M. C. urodzoną 30 sierpnia 1929 r. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Burmistrz w dniu 2 kwietnia 2012 r. wydał decyzję znak [...], mocą której odmówił w/w świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 i ust. 4, art. 20 ust. 3, art. .24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ Burmistrz wskazał, że M. C. w dniu 19 lutego 1998 r. uznana została za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jej dzieci, tj. córka oraz dwóch synów nie mogą jednakże sprawować opieki nad matką. Jeden z synów jest rencistą, drugi pracuje jako kierowca. Z kolei córka opiekuje się wnuczką. W związku z tym opiekę nad M. C. sprawuje wnuk A. C., będący osobą bezrobotną. W ocenie organu w/w okoliczności faktyczne nie mogą przemawiać za wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek taki powstaje zaś w ścisłym związku z kolejnością osób zobowiązanych określoną w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Co istotne, istnienie obowiązku alimentacyjnego krewnych w pierwszym stopniu pokrewieństwa wyłącza taki obowiązek u krewnych drugiego stopnia. Przez krewnych w linii prostej rozumie się zaś osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, natomiast rodzeństwo to krewni w linii bocznej. W realiach sprawy brak jest obowiązku alimentacyjnego po stronie wnioskodawcy, gdyż obowiązek ten obciąża dzieci M.C. i to niezależnie od okoliczności, które tym dzieciom uniemożliwiają sprawowanie opieki. Nadto wnioskodawca sam ma rodzinę, którą winien utrzymywać pracując zawodowo. Równocześnie czynności, które wykonuje dla swojej babci (robienie zakupów, sprzątanie, prawnie i gotowanie) są czynnościami, które każdy winien wykonywać codziennie. Wnioskodawca nie podejmuje się czynności przy standardowych czynnościach pielęgnacyjnych, w tym ubieraniu się, myciu, i utrzymywaniu higieny osobistej. W związku z powyższym nie ma możliwości aby wnioskodawca otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od w/w decyzji A. C. wskazał, że w sytuacji gdy spełnianie obowiązku alimentacyjnego przez dzieci M. C. jest niemożliwe opiekę winni przejmować najbliżsi. Jest to okoliczność bardzo ważna mając na uwadze wiek oraz stan zdrowia dziadków jak i fakt bliskiego zamieszkiwania ich wnuka. W istocie zatem wnuk winien mieć możliwość otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad wymagającą takiej opieki babcią. Decyzją z dnia 10 maja 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia 2 kwietnia 2012 r. wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. .17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy oraz regulacji normatywnej zawartej w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że odwołujący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. A. C. jako wnuk M.C. nie jest z tą osobą spokrewniony w stopniu pierwszym lecz w stopniu drugim. Nadto dzieci M.C. (poza synem A. – osobą niepełnosprawną po wypadku) nie mogą być uznane za osoby, które nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Syn J. pracuje bowiem jako kierowca na trasach zagranicznych, a córka E. często przebywa w Irlandii gdzie opiekuje się dzieckiem córki. Użyty zaś w dyspozycji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "nie jest w stanie sprawować opieki" oznacza istnienie przyczyn obiektywnych, niezależnych od danej osoby, które w istocie uniemożliwiają sprawowanie opieki. Z orzecznictwa sądowego wynika z kolei, że nie można uznać za szczególną okoliczność powodującą niemożność sprawowania opieki wykonywania pracy zarobkowej przez osobę spokrewnioną z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczność pracy zarobkowej syna J. oraz opieka nad wnuczką sprawowana przez córkę E. nie zwalniają w/w osób z obowiązku alimentacji i opieki nad matką M. C.. W związku z tym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. C. zakwestionował wydane rozstrzygnięcia wskazując, że w realiach sprawy winien otrzymać żądane świadczenie pielęgnacyjne. Osoby w pierwszym stopniu pokrewieństwa nie mogą bowiem z przyczyn obiektywnych sprawować opieki nad M. C. Z kolei skarżący jest osobą mieszkającą w pobliżu, bardzo dobrze zorientowaną w potrzebach i przyzwyczajeniach swoich dziadków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust.1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z kolei art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W niniejszej sprawie skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na fakt sprawowania opieki nad babcią M. C., która jak wynika z wypisu lekarza orzecznika z dnia 19 lutego 1998 roku uznana została za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Bezsporne jest, że jej 90 letni mąż nie jest w stanie sprawować opieki. Natomiast w ocenie Sądu, organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy czy dzieci M. C. są w stanie sprawować opiekę, o której mowa w art. 17 ustawy. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, organy poprzestały wyłącznie na przesłuchaniu skarżącego, który bardzo ogólnie podał czym zajmują się dzieci babci i na tej podstawie sformułowały jednoznaczny wniosek, że dwoje z nich ma możliwość opieki nad swoją matką. Tymczasem materiał dowodowy nie zawiera szczegółowych ustaleń jaka jest sytuacja rodzinna syna pracującego w charakterze kierowcy jak i córki, która według słów skarżącego "opiekuje się bezinteresownie wnuczką". Nadto organy nie wyjaśniły kto wykonuje wobec M. C. czynności pielęgnacyjne takie jak mycie, utrzymywanie higieny osobistej, przewijanie, masowanie, oklepywanie itp., skoro nie robi tego jej wnuk. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z unormowaną w art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zaś zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) a zatem przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wskazać należy, że rację ma organ odwoławczy powołując orzecznictwo sądowe zgodnie z którym "nie można uznać za szczególną okoliczność powodującą niemożność sprawowania opieki, wykonywanie pracy zarobkowej przez osobę spokrewnioną z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Jednakże przy ocenie tej przesłanki, jak wyżej wskazano, niezbędne jest podjęcie wszystkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a następnie dokonanie oceny, przy zachowaniu rozsądnego rozumowania, czy zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności w istocie mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie można bowiem z drugiej strony uznać, że samo istnienie zobowiązanych w pierwszej kolejności - co do zasady umożliwia im sprawowanie tej opieki. Zważyć bowiem należy, że z powołanego przepisu nie wynika aby na tych podmiotach ciążył obowiązek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konstrukcja przepisu umożliwiająca sprawowanie opieki również przez spokrewnionych w dalszym stopniu nakazuje wnikliwe ustalenie, czy spokrewnieni w pierwszym stopniu nie są w stanie opieki tej sprawować. Sąd zwraca uwagę, że wykazanie przesłanki z art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych może nastąpić wszelkimi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwaną dalej "ustawą", jest m.in. rekompensata dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Taką rekompensatę stanowi świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Stwierdzić trzeba, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 17 ust.1a ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu przez niemożność sprawowania opieki rozumieć należy okoliczności o charakterze obiektywnym np. stan zdrowia uniemożliwiający sprawowanie opieki. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy nie wyklucza także jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dn. 3 listopada 2011r. sygn. II SA/Bk 604/11; WSA w Krakowie z dn. 21 czerwca 2011r. sygn. III SA/Kr 1048/10). Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę ponownie a nie jedynie ograniczyć się do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji (art. 138 k.p.a.). Istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Konsekwencją powyższego jest także konieczność podania w podstawie prawnej decyzji, po rozpoznaniu odwołania, przepisów prawa materialnego w oparciu o które organ odwoławczy rozstrzygał. Decyzja organu odwoławczego poddana kontroli Sądu w podstawie prawnej nie zawiera odpowiednich przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji.