III SA/Gd 421/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta [...] oraz określenia granic ich obwodów uchyla zaskarżoną opinię. Opinią z dnia 18 lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zgodność projektu uchwały Rady Miasta, dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r., z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2, 5a, 6, 7a i 8 Prawa oświatowego. W uzasadnieniu opinii Kurator Oświaty wskazał, że w projekcie uchwały przedstawiono plan sieci publicznych szkół podstawowych, według którego w granicach obwodu Szkoły Podstawowej A ujęto nowopowstałą ulicę M., a ulice : D. oraz W. zostały przeniesione z dotychczasowej granicy obwodu Szkoły Podstawowej C do granicy obwodu Szkoły Podstawowej B. Zdaniem Kuratora zmniejszenie granic obwodu Szkoły Podstawowej C rodzi poważne zagrożenie dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Zmniejszenie granic obwodu szkoły może być główną przyczyną prowadzącą do ograniczenia jej pełnej struktury organizacyjnej, a w dalszej konsekwencji może prowadzić do likwidacji tej szkoły. Nadto droga dzieci z ulicy W. do Szkoły Podstawowej B ulegnie wydłużeniu w stosunku do drogi, którą uczniowie musieliby pokonać do Szkoły Podstawowej C. Dodatkowo na skutek projektowanych zmian granic obwodów szkół może dochodzić do przypadków rozdzielania rodzeństw lub uniemożliwiania bądź utrudniania im kontaktu ze sobą, co negatywnie wpłynie na budowanie więzi między rodzeństwem, a także na obniżenie bezpieczeństwa dzieci młodszych dochodzących na lekcje do szkoły oraz powracających po zajęciach do domu pod opieką starszego rodzeństwa. W ocenie Kuratora Oświaty uzasadnienie projektu uchwały poza ogólnikowo sformułowanym celem jej podjęcia nie zawiera argumentów merytorycznych ani liczbowych wskazujących na konieczność zmian granic obwodów poszczególnych szkół podstawowych w U. Kurator Oświaty wskazał nadto na projekty uchwał Rady Miasta w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej C oraz w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej B, które to projekty Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie, podnosząc, że opiniowany obecnie projekt uchwały należy rozpatrywać w kontekście ww. uchwał. Kurator Oświaty stwierdził, że nie znajduje merytorycznych przesłanek świadczących o konieczności zmian obwodów publicznych szkół podstawowych w U. Uchwała w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych nie może być podstawą, ani przesłanką do przeprowadzenia likwidacji, czy też przekształceń szkół, w tym pretekstem do nieumotywowanej zmiany ich obwodów. W skardze na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miasta wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając zaskarżonej opinii naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego poprzez wydanie opinii negatywnej co do projektu uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych w oparciu o przesłanki niewymienione w art. 39 ust. 1, 2, i 5a-7a Prawa oświatowego (m.in. wydłużenie drogi uczniów z domu do szkoły, zjawisko rozdzielania rodzeństw lub uniemożliwiania bądź utrudniania im kontaktu ze sobą, celowość i szczegółowość uzasadnienia projektu uchwały, rozpatrywania planu sieci szkół podstawowych i ich obwodów w kontekście projektów uchwał w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej C oraz uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej B); 2. art. 39 ust. 8 w zw. z art. 39 ust. 1, 2, 5a, 6 Prawa oświatowego poprzez wydanie negatywnej opinii co do proponowanego ustalenia sieci publicznych szkół bez zbadania ustawowych przesłanek, tj. zapewnienie możliwości wszystkim dzieciom spełniania obowiązku szkolnego przy jednoczesnym zachowaniu 3 km i 4 km odległości z domu do szkoły, wskazanie adresów siedzib szkół oraz adresów innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, funkcjonowania szkół w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji, 3. art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez uznanie, że zmniejszenie obwodu granicy Szkoły Podstawowej C spowoduje ograniczenie pełnej struktury organizacyjnej ww. placówki. W uzasadnieniu Gmina Miasta stwierdziła, że organ prowadzący, projektując granice obwodu dla Szkoły Podstawowej C zadbał o to, aby szkoła funkcjonowała w pełnej 8-klasowej formule organizacyjnej. Dla tej szkoły został zaprojektowany jeden oddział klasy pierwszej w liczbie 24 uczniów. Korekta granic obwodu spowodowana była faktem skierowania odpowiedniego strumienia rekrutowanych uczniów do Szkoły Podstawowej B i C zgodnego z potencjałem i możliwościami każdej ze szkół. Zdaniem Gminy Kurator nie wskazał, w jakim przypadku projektowana nowa sieć szkół przekracza normy długości drogi dziecka z domu do szkoły, określone w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego. Kwestia wydłużenia drogi dzieci do szkoły nie jest natomiast przedmiotem oceny Kuratora. Wydłużenie drogi przy jednoczesnym zachowaniu ustawowych maksymalnych długości winno skutkować pozytywnym zaopiniowaniem projektu uchwały. Jednocześnie skarżąca wskazała, że budynki Szkół Podstawowych B i C w U. sąsiadują ze sobą, zaś twierdzenia Kuratora nie zostały poparte żadnymi wyliczeniami. Jak podkreśliła strona skarżąca ewentualne rozdzielenie rodzeństwa nie stanowi, w świetle art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, przesłanki podlegającej ocenie Kuratora. Nadto spośród pięciu uczniów zamieszkałych przy ul. W. i przy Placu D., podlegających rekrutacji do klasy pierwszej, trzech nie posiada rodzeństwa, zaś dwóch nie posiada rodzeństwa uczącego się aktualnie w starszych klasach Szkoły Podstawowej C. Jako przekroczenie ustawowego zakresu opinii Gmina oceniła również twierdzenie Kuratora o ogólnikowym sformułowaniu celu projektowanej ustawy oraz o braku argumentów merytorycznych oraz liczbowych. Skarżąca dodała, że dokonano korekty obwodów poprzez przesunięcie dwóch ulic do obwodu Szkoły Podstawowej B (sąsiadującej ze Szkołą C), projektując w ten sposób (w oparciu o ilość dzieci z rocznika 2013, zamieszkałych w obwodzie Szkoły C) jeden oddział w optymalnej i zgodnej z przepisami prawa ilości 24 dzieci, przy czym działanie to, jak wyjaśniła skarżąca, jest wyłączną kompetencją samorządu, a nie kuratora oświaty. Gmina stwierdziła, że uchwały w sprawie ustalenia sieci szkół i ich obwodów należą do uchwał podejmowanych niezależnie od sytuacji, w której organ podejmuje działania w celu zlikwidowania czy przekształcenia danej placówki, zaś Kurator rozpatrując projekt uchwały w kontekście projektów uchwał dotyczących likwidacji oraz przekształcenia szkół wykracza poza zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej opinii. Wraz z pismem z dnia 18 maja 2020 r. Kurator Oświaty nadesłał postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie wydane przez Kuratora Oświaty z dnia 6 lutego 2020 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej C., które (zdaniem organu) jest przedmiotowo i podmiotowo związane z niniejszą sprawą, gdyż likwidacja ww. szkoły będzie miała wpływ na kształt planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta oraz określenie granic obwodów w okresie od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2020 r. o projekcie uchwały w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto oraz określenia granic ich obwodów. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 wymienionej ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. W myśl art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 (niemającego znaczenia w przedmiotowej sprawie). W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 5a Prawa oświatowego w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zgodnie z art. 39 ust. 5b Prawa oświatowego obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły. W myśl art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. W myśl art. 39 ust. 7 Prawa oświatowego rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Zgodnie z art. 39 ust. 7a Prawa oświatowego w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się. W myśl art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Z wymienionych przepisów wprost wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego (przedmiotem opinii nie był projekt uchwały rady powiatu, o którym mowa w art. 39 ust. 7) może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Przepis ten ogranicza zakres opinii kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych tam ustępach art. 39 ustawy. Oznacza to, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe. Gdyby ustawodawcy chodziło o to, by opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe, to treść art. 39 ust. 8 byłaby inna. Sformułowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że opinia kuratora oświaty dotyczy jedynie zakresu określonego w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w ust. 1, 2 i 5a-7a. W przekonaniu Sądu brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego zakresu opinii kuratora oświaty, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. W doktrynie podkreśla się, że zadaniem kuratora jest jedynie weryfikacja planu, i to pod kątem tych konkretnych kryteriów (zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego), a nie np. weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zakres opiniowania jest zatem wąski i można go określić jako fachowe współdziałanie organu administracji państwowej przy realizacji samorządowego zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkół odpowiedniego szczebla na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 7). Uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera, sformułowane w stosunku do projektu uchwały Rady Miasta, zastrzeżenia związane przede wszystkim z wprowadzeniem w projekcie uchwały zmiany granic obwodów Szkół Podstawowych B i C w U.. Zmiana kwestionowana przez Kuratora dotyczyła wyłączenia z granic obwodu Szkoły Podstawowej C ulicy W. oraz Placu D. w U. oraz włączenia ich do granic obwodu Szkoły Podstawowej B. Zdaniem Kuratora może to prowadzić do ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej C w związku ze zmniejszeniem liczby uczniów, a w dalszej konsekwencji do jej likwidacji, spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły, a także skutkować może rozdzieleniem rodzeństw. Kurator zarzucił ponadto, że cel podjęcia projektowanej uchwały został przez Radę sformułowany ogólnikowo bez wskazania argumentów merytorycznych oraz liczbowych. W związku z tym Kurator Oświaty wydał opinię negatywną. W ocenie Sądu zaskarżona opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Nie zawiera ona oceny co do zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a, a mianowicie czy projektowany plan sieci szkół umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego (ust. 1), czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6), czy umożliwiono dzieciom zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a). Zaskarżona opinia sprowadza się do kwestii wykraczających poza jej zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Stanowisko Kuratora, upatrujące w projektowanej zmianie granic obwodów ww. Szkół Podstawowych B i C zagrożenia dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej C, nie stanowi oceny co do braku zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Kurator nie dokonał oceny, że w projekcie uchwały przyjęto rozwiązania pozbawiające Szkołę Podstawową C pełnej struktury organizacyjnej, lecz wyraził przypuszczenie, że zjawisko to może wystąpić, opierając swe przypuszczenie nie na treści projektu opiniowanej uchwały, lecz projektach innych uchwał, dotyczących zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej C i zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej B. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej należy rozumieć zorganizowanie w szkole klas I-VIII, co wynika z art. 95 ust. 1 i Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 39 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej. Kurator w zaskarżonej opinii nie zakwestionował w żaden sposób spełnienia warunku określonego w ww. przepisach. Kurator nie wykazał, aby zmiana granic obwodów szkół podstawowych uniemożliwiła zorganizowanie Szkoły Podstawowej C w U. w pełnej strukturze wszystkich klas I-VIII. Tylko w takim przypadku aktualizowałaby się kompetencja Kuratora do stwierdzenia niezgodności projektu planu sieci szkół z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Ewentualne przyszłe, aczkolwiek niepewne, zdarzenia związane z prognozowanym przez Kuratora zachwianiem pełnej struktury organizacyjnej szkoły podstawowej nie stanowią, wynikającego z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, kryterium opiniowania projektu uchwały w przedmiocie planu sieci szkół podstawowych. Przyjęcie tego rodzaju okoliczności jako podstawy negatywnej opinii stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje kuratora oświaty w zakresie opiniowania projektu planu. Dodać należy, że użyte w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego sformułowanie "dąży do tego" należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten ustala dyrektywę, którą Rada ma się kierować przy podejmowaniu uchwały o planie sieci szkół, jednak nie w sposób bezwzględny, lecz w miarę możliwości i zgodnie z warunkami miejscowymi. Trzeba się więc wystrzegać automatycznego kwalifikowania odstępstw od kryteriów wyznaczających pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej jako naruszenia prawa, które uzasadnia negatywne zaopiniowanie uchwały przez kuratora (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 6). Niemniej jednak, w świetle wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi, projektowany plan sieci szkół podstawowych na terenie Gminy Miasta zakładał funkcjonowanie Szkoły Podstawowej C w pełnej ośmioklasowej strukturze organizacyjnej z jednym oddziałem klasy pierwszej w liczbie 24 uczniów. Okoliczności tych Kurator Oświaty nie analizował w zaskarżonej opinii, jak również w żaden sposób ich nie zakwestionował. Poza zakresem opinii kuratora o projekcie uchwały o planie sieci szkół podstawowych pozostaje również okoliczność wydłużenia drogi dzieci z domu do szkoły, o ile droga ta nie przekracza 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV albo 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Przekroczenie powyższych norm, wynikających z art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego, nie zostało w zaskarżonej uchwale wykazane. Samo wydłużenie drogi dzieci z domu do szkoły nie stanowi natomiast ustawowego kryterium wydania przez kuratora oświaty opinii w przedmiocie projektu uchwały o planie sieci szkół podstawowych. Na marginesie należy jedynie wyjaśnić, że w przypadku dzieci zamieszkujących przy ulicy W. oraz przy Placu D. w U. droga z domu do Szkoły Podstawowej B przy ul. J. jest niewiele dłuższa od drogi do Szkoły Podstawowej C przy ul. W., a to z tego względu, że ww. szkoły usytuowane są we wzajemnym sąsiedztwie, a odległość dzieląca główne wejścia na teren obu szkół wynosi ok. 300 m. Analizie kuratora oświaty opiniującego projekt uchwały o planie sieci szkół podstawowych nie podlega także okoliczność, czy na skutek zmian granic obwodów szkół na terenie gminy dojdzie do sytuacji rozdzielania rodzeństw lub uniemożliwiania bądź utrudniania im wzajemnych kontaktów, co miałoby wpływać negatywnie na więzi między rodzeństwem i obniżać bezpieczeństwo dzieci młodszych pozostających w drodze do i ze szkoły pod opieką starszego rodzeństwa. Kwestie powyższe nie mieszczą się w katalogu warunków określonych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego, stanowiących ustawowe kryteria brane pod uwagę przez kuratora oświaty przy opiniowaniu projektu planu sieci szkół podstawowych. Zastrzeżenia Kuratora Oświaty odnoszące się do zbyt ogólnikowego – jego zdaniem – uzasadnienia celu projektowanej uchwały również nie uprawniają Kuratora do podejmowania negatywnej opinii o projekcie uchwały. Ewentualne niedostatki uzasadnienia projektu uchwały nie stanowią kwestii, które kurator oświaty powinien opiniować, tym bardziej, że zasadniczo przepisy ustawy – Prawo oświatowe nie wymagają, aby uchwała rady gminy, podejmowana w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, miała obligatoryjnie zawierać uzasadnienie, jak również nie wskazują stopnia jego szczegółowości, czy też wymaganych elementów. Kurator nie bada zatem, czy uzasadnienie projektu uchwały jest wystarczająco szczegółowe oraz czy zawiera argumenty merytoryczne oraz liczbowe. Wreszcie zauważyć należy, że przyjęcie w zaskarżonej opinii, jako kryterium badania projektu uchwały o planie sieci szkół podstawowych, okoliczności związanych z ewentualnym skutkiem projektowanej uchwały, polegającym na zmniejszeniu liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej C w U., a w konsekwencji likwidacji tej szkoły, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Po pierwsze, jak już wyżej wyjaśniono, Kurator nie wykazał w zaskarżonej opinii, aby skutkiem projektowanej uchwały było uniemożliwienie zorganizowania Szkoły Podstawowej C w pełnej ośmioklasowej strukturze. Po drugie zaś kwestia podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych jest zagadnieniem odrębnym w stosunku do zagadnienia likwidacji konkretnej szkoły podstawowej. Tryb likwidacji szkoły określa art. 89 Prawa oświatowego, zaś przesłanką likwidacji szkoły w żadnej mierze nie jest podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego. Podnoszone zatem w zaskarżonej opinii wszelkie kwestie związane z ewentualnymi konsekwencjami projektowanej uchwały w postaci likwidacji Szkoły Podstawowej C w U., czy też z podejmowanymi przez Gminę Miasta działaniami zmierzającymi do likwidacji ww. szkoły nie uprawniały Kuratora Oświaty do wyciągania jakichkolwiek wniosków dających podstawę do badania projektu uchwały celem wydania opinii, o jakiej mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. W konsekwencji także treść nadesłanego przez organ postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 maja 2020 r., utrzymującego w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 6 lutego 2020 r., negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej C w U., nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla rozpoznania sprawy, tym bardziej, że postanowienie to wydane zostało po wydaniu zaskarżonej opinii. Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ( wyroki: z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z dnia 23 października 1996r., K 1/96 , publ. OTK 1996/5/38, z dnia 15 grudnia 1997r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69 ) wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji. Przewidziane w przepisie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniające ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w tym przepisie. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 ustawy. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Kurator Oświaty wydał negatywną opinię z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, a jednocześnie w istocie nie wyjaśnił, z jakich przyczyn twierdzi, że projekt uchwały Rady Miasta nie spełnia warunku określonego w art. 38 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy. Swych twierdzeń organ nadzoru nie poparł analizami, pozwalającymi prognozować jakiekolwiek przeszkody w istnieniu pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej C w U. Obowiązkiem Kuratora Oświaty była ocena, czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a artykułu 39 Prawa oświatowego. W zależności od wyników tej oceny winien wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. Nie był natomiast uprawniony do wydawania negatywnej opinii z przyczyn innych niż przewidziane w ww. przepisie lub bez wykazania w sposób przekonujący zasadności swych twierdzeń, czym naruszył przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną opinię. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kurator Oświaty winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie wydać opinię w zakresie określonym w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego.