III SA/Gd 431/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 20 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 2 listopada 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 sierpnia 2009 r. o braku podstaw do stwierdzenia u H. S. choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 550/09 oddalił skargę H. S. na powyższą decyzję organu odwoławczego. Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. H. S. złożył "wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej" , prosząc o stwierdzenie choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r. w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej H. S. zostało zakończone prawomocną i ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 listopada 2009 r. H. S. pracę zawodową zakończył w 2008 r., obecnie przebywa na emeryturze , a zatem upłynął już 2 letni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej po zakończeniu pracy w narażeniu. Organ stwierdził, że nie znalazł zastosowania dla art. 145 § 1 k.p.a. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu wniosku organ pierwszej instancji skierował stronę na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej, przy czym Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. odesłał skierowanie informując, że zakończono już postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych wynika, że okres, w którym należy zgłosić podejrzenie choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego wynosi 2 lata, wobec czego został on przekroczony . Organ nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów art. 145 § 1 k.p.a. H. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, bowiem w sprawach zgłaszania i stwierdzania chorób zawodowych stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy , w tym art. 237 k.p., błędne ustalenia faktyczne, gdyż podejrzenie choroby zawodowej zgłoszono w marcu 2009 r. , a nie w 2011 r., a ponadto nastąpiło dalsze pogorszenie słuchu. Skarżący wskazał, że w pracy był narażony na ponadnormatywny hałas. Zgodnie z pouczeniem sądu przez 2 lata miał możliwość dochodzenia swych praw w sprawie choroby zawodowej . Toczące się przed sądem pracy postępowanie dotyczące choroby zawodowej skarżącego zostało zawieszone w oczekiwaniu na merytoryczne decyzje organów administracyjnych, tymczasem organy odmówiły prowadzenia postępowania z powodów proceduralnych. Wydane postanowienia oznaczają zamknięcie stronie możliwości postępowania administracyjnego i przed sądem powszechnym. Skarżący został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości obrony swoich praw. Skarżący wniósł o zmianę decyzji i uznanie ewidentnego ubytku słuchu jako choroby zawodowej ewentualnie o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak zupełnie z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Mimo że strona składająca skargę była reprezentowana przez radcę prawnego, trudno z treści skargi wysnuć merytoryczne zarzuty do wydanych postanowień. Na wstępie należy uściślić, że skarga została wniesiona na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a nie na decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej. Stąd też bezprzedmiotowe są żądania skargi o zmianę decyzji administracyjnej i uznanie ubytku słuchu skarżącego za chorobę zawodową. Stwierdzić chorobę zawodową mogą jedynie uprawnione organy inspekcji sanitarnej. Do argumentów o zamknięciu skarżącemu drogi sądowej przed sądem pracy, uniemożliwieniu zakończenia sprawy sądowej, a nawet jej prowadzenia trudno właściwie się odnieść. Organy administracji nie mają wpływu na sposób prowadzenia spraw przez sądy – ani powszechne, ani administracyjne. Ewentualne niekorzystne rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji zostało przez skarżącego zinterpretowane jako uniemożliwienie dochodzenia przez niego jego praw, jednak nie są to pojęcia tożsame. Dokonując oceny legalności , czyli zgodności z prawem wydanych postanowień wskazać należy, że instytucję wznowienia postępowania administracyjnego regulują art. 145 -152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym można wydzielić dwa etapy. Początkowo organ dokonuje formalnej oceny wniosku, pod kątem wskazania na przesłanki wznowienia postępowania i w zależności od tego wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia postępowania. Jest to warunek prowadzenia dalszego postępowania merytorycznego w sprawie. W tym zakresie art. 149 § 1 k.p.a. przewiduje, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Na tym wstępnym etapie nie bada się, czy rzeczywiście wystąpiły przyczyny wznowienia i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., czy wniosek został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. oraz czy złożyła go osoba, której przysługuje przymiot strony. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie postępowania nie spełnia powyższych kryteriów organ może wydać postanowienie (dawniej decyzję) o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r. IV SA 2397/98, publ. LEX nr 47857). Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania następuje kolejny etap, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, który kończy się wydaniem decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane we wspomnianym wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, bowiem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowej choroby zawodowej. Decyzję z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie choroby zawodowej skarżącego wydał Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jako organ odwoławczy. Tymczasem postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z dnia 10 czerwca 2011 r. wydał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, który decyzją rozstrzygał sprawę choroby zawodowej skarżącego w pierwszej instancji. Chociaż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji to, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W świetle cytowanych wyżej regulacji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był organem niewłaściwym rzeczowo do wydania w sprawie skarżącego postanowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Uchybienie to było ewidentne, ale nie zostało dostrzeżone przez organ, rozpatrujący zażalenie. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. , przy czym na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145-152 k.p.a. Po wtóre organy dokonały swego rodzaju pomieszania trybów. W swoich postanowieniach ( poza ogólnikowym stwierdzeniem o braku przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 k.p.a.), w żaden sposób nie odniosły się do przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., za to rozważały upływ terminu wynikającego z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. To zagadnienie należy jednak do kwestii merytorycznych, które organ winien rozważać przy prowadzeniu sprawy dotyczącej choroby zawodowej, a w przypadku postępowania wznowieniowego - w kolejnym jego etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zwrócić należy też uwagę na fakt, iż organy nie uzasadniły, dlaczego wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej potraktowały jako wniosek o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku przez skarżącego organ pierwszej instancji podjął czynności w celu merytorycznego załatwienia sprawy- m.in. wezwał stronę do złożenia zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej na odpowiednim formularzu, skierował ją na badania. Dopiero gdy Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. zwrócił uwagę na wcześniej zakończone postępowanie w sprawie choroby zawodowej, organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Trudno jest stwierdzić, czym kierował się organ przyjmując, wbrew sformułowaniom wniosku, że jest to wniosek o wznowienie postępowania. Nawet przyjmując, że tak należałoby go odczytywać, organ powinien wyraźnie to zaznaczyć w uzasadnieniu swego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zwrócić się do wnioskodawcy i ustalić właściwą treść jego żądania, a następnie przeprowadzić stosowne postępowanie.