III SA/Gd 433/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Wanda Antończyk, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania T. D. (dalej jako: "strona, "skarżąca") od decyzji z dnia 4 października 2013 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmawiającej umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz uprawnionej T. D. w okresie od 1 października 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w łącznej kwocie 1.500 zł - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania przedmiotowych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta przyznał stronie jako uprawionej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. Dnia 18 marca 2013 r. do organu wpłynął wyrok Sądu Rejonowego G. - Południe w G. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich sygn. akt III [...] z dnia 29 lutego 2012 r. ustalający wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego A. D. wobec strony z dniem 1 września 2011 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego w G. II Wydziału Cywilnego sygn. akt [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. oddalający apelację od ww. wyroku. W związku z powyższym Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia alimentacyjnego na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. oraz odmówił prawa do ww. świadczenia z uwagi na fakt wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego. Natomiast decyzją z dnia 15 lipca 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta ustalił, że kwota 1.500 zł pobrana z tytułu przyznanego świadczenia alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz stwierdził obowiązek strony do zwrotu nienależnie pobranych należności na podstawie ww. rozstrzygnięć. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. strona zwróciła się do organu o umorzenie należności w całości wraz z ustawowymi odsetkami, gdyż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie jest w stanie spłacić przedmiotowego długu, jest osobą bezrobotną, aktywnie poszukującą pracy, obecnie na utrzymaniu niepełnosprawnej matki, która pobiera zasiłek stały w wysokości 529 zł. Decyzją z dnia 4 października 2013 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta - odmówił stronie umorzenia przedmiotowych należności. Decyzja została wydana na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), dalej jako "ustawa". Organ I instancji ustalił, że strona jest osobą bezrobotną, zamieszkuje z matką, nie ponosząc żadnych kosztów związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Obecnie strona nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jak też nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jest w ciąży. W ocenie organu, biorąc pod uwagę nie tylko wysokość miesięcznych dochodów, ale również wiek i stan zdrowia, sytuacja strony nie jest szczególna na tle innych rodzin, a tym samym, nie zaistniały "szczególne uzasadnione okoliczności" uzasadniające umorzenie zaległości, o których mowa w art. 23 ust. 8 ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jest w szóstym miesiącu ciąży, od ojca dziecka nie ma wsparcia, zaś matka jest osobą niepełnosprawną i otrzymuje zasiłek, który w całości jest przeznaczony na zaległości za opłaty czynszowe. Zaległości te wynoszą około 4.000 zł. Strona podniosła również, że gdy urodzi dziecko musi zakupić wózek, łóżeczko, ubrania. Otrzymuje okazjonalne wspieracie od rodziny, w tym na wyprawkę dla dziecka. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 marca 2015 r. - na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z dość długim okresem czasu jaki upłynął od dnia złożenia odwołania do czasu jego rozpatrzenia, Kolegium wystąpiło pismem z dnia 12 lutego 2015 r. do strony o podanie swojej aktualnej sytuacji życiowej, osobistej i finansowej. W odpowiedzi na wezwanie organu, strona w piśmie z dnia 1 marca 2015 r. podała, że dnia 1 marca 2014 r. urodziła dziecko, otrzymuje na niego zasiłek rodzinny w wysokości 77 zł. Ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności matki, sprawuje nad nią całodobową opiekę, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Obecnie jest na utrzymaniu partnera, który utrzymuje się z prac dorywczych. Do ww. pisma strona dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki nr [...] z dnia 8 stycznia 2015 r., decyzję z dnia 16 stycznia 2015 r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko w kwocie 77 zł na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. oraz akt urodzenia dziecka. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, w myśl którego organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że funkcja socjalna ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obejmuje nie tylko pomoc osobom uprawnionym do nieskutecznie dochodzonych alimentów, ale również w szczególnych wypadkach pomoc dłużnikom alimentacyjnym, którzy z usprawiedliwionych społecznie przyczyn nie mogą w pełni realizować obowiązku alimentacyjnego. Decyzja w tym zakresie ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to więc, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia takich należności. Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązywanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, a taki stan - zdaniem organu odwoławczego - winien być jednak skutkiem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Mając na względzie powyższe przepisy Kolegium uznało, iż poza okolicznością zadłużenia czynszowego i dowodem otrzymania tylko zasiłku stałego przez swoją matkę, strona nie wskazała jakichkolwiek innych przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do uznania jej sytuacji za wyjątkową i do zastosowania ulgi uznaniowej, o której mowa w art. 30 ust. 2 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną powyżej decyzję strona zwróciła się z prośbą o jej zmianę i umorzenie w całości należności, powołując się na dotychczasowe argumenty. Dodatkowo podniosła, iż padła ofiarą oszustwa - pieniądze, które otrzymała od rodziny na zakup wózka dla dziecka wysłała na podany nr konta, ale nie otrzymała wózka ani zwrotu gotówki, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona przez T. D. skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżona bowiem decyzja obarczona jest wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie jest to rażące naruszenie prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję z dnia 4 października 2013 r., nr [...] Prezydenta Miasta odmawiająca umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych uprawnionej w okresie od 1 października 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w łącznej kwocie 1.500 zł. Jak wynika z akt sprawy T. D. wniosła do organu I instancji o umorzenie ww. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi. Nastąpiło to na podstawie jej wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 r., w którym zwróciła się o umorzenie należności w całości, gdyż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Ostateczną bowiem decyzją z dnia 15 lipca 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta ustalił, że kwota 1.500 zł pobrana z tytułu przyznanego świadczenia alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz stwierdził obowiązek strony zwrotu nienależnie pobranych należności. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem ustawy, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie T. D. od rozstrzygnięcia organu I instancji, w podstawie materialnoprawnej kontrolowanej decyzji, a przede wszystkim w treści uzasadnienia i swoich rozważaniach powołał przepis art. 30 ust. 2 tej ustawy. Ten przepis ustawy stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organy obu instancji orzekły w oparciu o dwie różne podstawy prawne. Takie zachowanie się organu odwoławczego musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa, gdyż skutkowało przyjęciem przez ten organ innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia niż przez organ I instancji. Jednak - co jest ważne - zawarta w przywołanym przepisie przez organ odwoławczy norma prawa w żadnej mierze nie dotyczyła (i nie mogła dotyczyć) sytuacji skarżącej T. D.. Strona nie jest bowiem dłużnikiem alimentacyjnym. Jak wskazano organ pierwszej instancji rozstrzygał na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy odnoszącego się do podmiotów, które pobrały nienależne świadczenia, zaś organ odwoławczy na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, którego dyspozycja dotyczy dłużnika alimentacyjnego (nie obejmuje więc strony) i stanowi zarazem rażące naruszenie przywołanego przepisu prawa. W rezultacie też przedmiot postępowania prowadzonego przez organy administracji nie był tożsamy, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięć de facto w dwóch odrębnych przedmiotach. Tymczasem istotą postępowania odwoławczego wszczętego wskutek złożenia odwołania przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest ponowne rozpoznanie, tym razem przez organ odwoławczy, tej samej sprawy - sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ niższej instancji. W konsekwencji też, postępowanie prowadzone przez organy orzekające w sprawie było zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności, co zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji, traktować należy również jako istotne naruszenie prawa. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1987 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 907/87 (orzeczenie dostępne w Internecie), w którym przyjęto, że przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, oraz że decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa. Ponadto, organy administracji publicznej w procesie stosowania prawa zobligowane są odnieść ustalony w wyniku czynności wyjaśniających stan faktyczny, pod odpowiadający tym ustaleniom przepis prawa. Błąd w subsumpcji normy prawa materialnego powoduje w konsekwencji nieprawidłowości, mające bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ II instancji w sposób oczywisty naruszył podstawowe zasady stosowania prawa materialnego, bowiem określił wobec skarżącej konsekwencje stosowania normy prawnej, która nie mogła zostać wobec niej skonkretyzowana. Na mocy powyżej powołanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 lipca 2013 r. T. D. stała się osobą, która nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Takie osoby na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy, zobowiązane są do zwrotu pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Mogą one ubiegać się o wydanie decyzji o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Źródłem tego uprawnienia jest art. 23 ust. 8 ustawy. Pomimo oczywistego faktu, że skarżąca nie jest dłużnikiem alimentacyjnym, a więc osobą zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 3 ustawy), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób władczy zastosowało wobec niej art. 30 ust. 2 ustawy. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy nie normuje sytuacji osoby, która nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, lecz sytuację dłużnika alimentacyjnego. Według treści art. 30 ust. 1 ustawy, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast na mocy art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że art. 30 ustawy w całości może być stosowany wyłącznie wobec dłużników alimentacyjnych, a więc nie może być stosowany wobec osób, których obejmuje dyspozycja art. 23 ust. 1 i 8 ustawy. Organ II instancji zastosował powyższy przepis wobec T. D., pomimo co należy jeszcze raz podkreślić, że osoba ta nie jest dłużnikiem alimentacyjnym. Wskazany przepis został powołany nie tylko w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale co istotne, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób jednoznaczny stwierdziło m.in., że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium uzasadniając utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji podkreśliło również, że funkcja socjalna ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obejmuje nie tylko pomoc osobom uprawnionym do nieskutecznie dochodzonych alimentów, ale również - w szczególnych wypadkach - pomoc dłużnikom alimentacyjnym, którzy z usprawiedliwionych społecznie przyczyn nie mogą w pełni realizować obowiązku alimentacyjnego określonego w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, zaś umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ww. ustawy powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Zatem naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest tak oczywiste, że uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji tego organu jako aktu rażąco naruszającego prawo. Kolegium nie tylko nie wywiązało się ze swych ustawowych obowiązków lecz dało także dowody nieznajomości przepisów ustalających pojęcie dłużnika alimentacyjnego oraz osoby, która nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. O skali naruszenia prawa świadczy również i to, że ustalenie iż odwołująca się nie jest dłużnikiem alimentacyjnym nie mogło powodować po stronie wyspecjalizowanego w kontroli instancyjnej organu jakichkolwiek trudności. Należy w tym miejscu podkreślić, że jedną z cech kontroli instancyjnej powinna być fachowość. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I GSK 843/11, LEX 1295799, aby rozstrzygnięciu można było zarzucić, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jego treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. W świetle poczynionych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie i tym samym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powodu zastosowania nieodpowiedniej do okoliczności sprawy podstawy prawnej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] - jako oczywiście sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 tej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania dla organu, co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych rozważań.