III SA/Gd 442/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: WSA Felicja Kajut, WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 22 kwietnia 2005 r. nr [...]. III SA/Gd 442/05 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 kwietnia 2005 r. odmawiającą S. J. zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. a) w związku z art. 25 ust. 11 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) w związku z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 września 2002 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze działania powiatowych urzędów pracy ( M.P. Nr 46, poz. 688). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że S. J. została zarejestrowana kolejny raz w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu 29 lipca 2004 r. po krótszym niż 365 dni okresie utraty statusu osoby bezrobotnej, nabywając prawo do zaliczkowego świadczenia przedemerytalnego. W dniu 17 marca 2005 r. Sąd Okręgowy w Słupsku V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wydał wyrok, na mocy, którego ustalono, że umowa o pracę w związku, z którą strona utraciła status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych w dniu 23 stycznia 2004 r., została zawarta dla pozoru. Następnie organ I instancji stwierdził, że S. J. nie spełnia warunków do uzyskania zasiłku uzupełniającego dla osoby bezrobotnej. Strona odwołała się od tej decyzji. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zasiłki, dodatki szkoleniowe oraz inne świadczenia z tytułu bezrobocia przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 czerwca 2004 r. są wypłacane na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach z wyjątkiem ich waloryzacji i zawieszania, które są dokonywane na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Zatem w sprawie zastosowanie mają regulacje ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ odwoławczy podkreślił, iż Powiatowy Urząd Pracy w C. przyznając S. J. zasiłek dla bezrobotnych od dnia 11 marca 2003 r. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalił, że przysługuje jej 18 miesięczny okres zasiłkowy. W związku ze zgłoszonym podjęciem zatrudnienia, na mocy ostatecznej decyzji Starosty C., utraciła ona status osoby bezrobotnej oraz zasiłek dla bezrobotnych z dniem 23 marca 2004 r. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 25 ust. 11 powyższej ustawy bezrobotny, który utracił status osoby bezrobotnej na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 8. Art. 25 ust. 12 tej ustawy stanowi, że osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 8. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) powyższej ustawy prawo do zasiłku przysługuje osobie która w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2 (dotyczy urlopów wychowawczych). Zdaniem organu II instancji S. J. w dniu 29 lipca 2004 r. nie spełniała wymogów określonych w art. 25 ust. 11 i 12 cytowanej ustawy. Organ uwzględnił, że wyrok Sądu Okręgowego w Słupsku orzekający o nieważności umowy o pracę za okres od dnia 23 stycznia do 23 lipca 2004 r. (sygn. akt VU 2189/04) uniemożliwia przyjęcie, że strona zachowała ustawowy 7 dniowy termin od ustania zatrudnienia, przewidziany dla dokonania rejestracji w urzędzie pracy. Strona nie może również wykazać 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przed rejestracją. Na marginesie sprawy Wojewoda podkreślił, że sądowe stwierdzenie pozorności zatrudnienia nie podważa skuteczności decyzji organu I instancji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. J. domagała się uchylenia decyzji I i II instancji zarzucając im rażące naruszenie przepisów ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżąca wytknęła organowi II instancji, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie ustawy dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czyli ustawy nie mającej zastosowania w sprawie. Organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego i nie rozważył wszystkich argumentów przytoczonych w odwołaniu, ograniczając się do stwierdzenia, że "z uwagi na przepisy prawne mające zastosowanie bez znaczenia są pozostałe okoliczności, na które strona wskazuje w dowołaniu". W ocenie skarżącej organ II instancji ograniczył się jedynie do kontroli decyzji niższej instancji, nie rozpoznając ponownie całości sprawy. Stanowisko organów sprawia, że skarżąca została pozbawiona zarówno prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego jak i zasiłku dla bezrobotnych a sporny okres nie wlicza się jej do nabycia jakichkolwiek uprawnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że co prawda organ I instancji opierał się na unormowaniach nowej ustawy, jednakże z uwagi na ich niezmienione brzmienie nie miało to żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego nie mógł on badać wpływu orzeczenia sądowego na decyzje Starosty C. z dnia 9 lipca 2004 r. o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 23 stycznia 2004 r., ponieważ decyzja organu I instancji nie dotyczyła tej kwestii. Organ odwoławczy nie może badać zasadności wszystkich decyzji wydanych przez organ I instancji. Skarżąca mogła ją zaskarżyć w odrębnym postępowaniu odwoławczym lub w innym trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Ponieważ to nie zostało zrobione, ostateczna decyzja organu I instancji z dnia 9 lipca 2004 r. jest nadal prawnie skuteczna. Okoliczności istniejące w chwili wydania tej decyzji potwierdzały jej zasadność, a pozorność zatrudnienia stwierdzona później przez sąd, nie mogła być w sposób jednoznaczny rozpoznana przez organ zatrudnienia w chwili wydania decyzji. Ponadto nieuzasadnione jest chronienie osób, które swoim działaniem świadomie podważają pewność stosunków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zasiłki przyznane bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy są wypłacane na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach, czyli w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W związku z tym prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego jako prawo do zasiłku przyznanego pod rządami dotychczasowych przepisów podlega ocenie w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże kwestia ta nie nabiera w przedmiotowej sprawie pierwszoplanowego znaczenia z uwagi na tożsamość niniejszej instytucji w obu aktach prawnych. Zgodnie z art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga kwestia jak należy traktować okres zatrudnienia skarżącej od 23 stycznia 2004 r. do 23 lipca 2004 r., który został zakwestionowany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako okres podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu. Odwołanie skarżącej od stosownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Słupsku z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt VU 2189/04. Jak wynika z uzasadnienia niniejszego wyroku, którym dysponowały organy administracji, Sąd uznał, że skarżąca podjęła pracę i ją wykonywała, a pracodawca świadczenie to przyjmował, a więc stosunek pracy był rzeczywiście realizowany. Dlatego Sąd wykluczył możliwość uznania, że doszło do zawarcia umowy o pracę dla pozoru. W ocenie tego Sądu decyzja organu rentowego jest prawidłowa, gdyż zamiarem stron było obejście przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w celu nabycia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego i z tych względów umowa o pracę jest nieważna jako zawarta w celu ominięcia prawa. Wskazać należy, że Kodeks pracy nie reguluje skutków nieważności umowy o pracę. Wady umowy o pracę, nawet prowadzące do jej nieważności, nie wywołują skutku w sferze prawa do świadczeń, jeżeli praca była świadczona. Wobec tego w sytuacji, kiedy praca była rzeczywiście świadczona taki stan faktyczny nie może zostać pominięty jako nieistotny z punktu widzenia prawa pracy, a w konsekwencji również z punktu widzenia przepisów regulujących sytuację osób bezrobotnych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r., II UK 141/04 (OSNP 2005/15/235): "Niemal powszechnie dopuszcza się pogląd, " że osoba, która bez ważnej umowy o pracę znalazła się w sytuacji faktycznej, takiej, w jakiej znajduje się podmiot zatrudniający wobec pracownika, obowiązana jest dokonać na rzecz pracownika tych świadczeń, jakie by mu się należały, gdyby istniał stosunek pracy"(por. postanowienie Sądu najwyższego z dnia 15 maja 1972 r., IIICRN 83/72, OSNCP 1973 nr 2, poz. 30 /.../)". Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie wszystkie wady oświadczeń woli powodujące nieważność umowy o pracę skutkują w sferze uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. W tym zakresie prawną doniosłość może mieć jedynie fikcyjne zawarcie umowy o pracę, tj. takie, które nie wiąże się w ogóle ze świadczeniem pracy. Z powyższego wynika, że okresu, w którym miało miejsce faktyczne świadczenie pracy nie można traktować tak samo jak okresu, w którym w ogóle żadna praca nie była świadczona. Zatem okres faktycznego wykonywania pracy nie może pozostawać bez znaczenia dla uprawnień wynikających z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czy obecnie z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W okresie kiedy skarżąca faktycznie świadczyła pracę nie spełniała niewątpliwie przesłanek nadających jej status osoby bezrobotnej. Skarżąca faktycznie świadczyła pracę wobec czego nie była gotowa do podjęcia zatrudnienia i jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd Okręgowy w Słupsku uzyskiwała miesięczny dochód w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia. Skoro, jak wyżej wskazano, faktyczne świadczenie pracy wywołuje skutki w sferze prawa do świadczeń, jakie należałyby się, gdyby istniał stosunek pracy, to mimo tego, że doszło do skutecznego zakwestionowania ważności umowy o pracę, na gruncie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy traktować taki okres jako okres zatrudnienia bądź podjęcia innej pracy zarobkowej. Okres faktycznego świadczenia pracy skutkuje bowiem utratą statusu osoby bezrobotnej, zatem po ustaniu tego okresu osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na czas skrócony o okres pobierania tego zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały dogłębnie treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Słupsku, gdyż wbrew ustaleniom Sądu uznały zakwestionowany okres za pozorny wbrew treści uzasadnienia, gdzie wyraźnie Sąd wskazuje na brak pozorności i wywodzi działanie w celu obejścia prawa. Należy wskazać, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy pozornością umowy o pracę a jej nieważnością z powodu zawarcia w celu obejścia ustawy. W przypadku pozorności umowy o pracę nie dochodzi bowiem w ogóle do faktycznego świadczenia pracy. W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby traktować - tak jak to uczynił organ II instancji - okres świadczenia pracy przez skarżącą od 23 stycznia 2004 r. do 23 lipca 2004 r. jako okres nieistniejący w sytuacji, kiedy doszło do faktycznego świadczenia pracy. Z ustaleń organów obu instancji nie wynika, aby w tym okresie skarżąca nie świadczyła pracy. Zakwestionowanie tego okresu jako nawiązującego stosunek ubezpieczenia społecznego nie oznacza automatycznie, że nie może być on traktowany jak okres zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej na gruncie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisu art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy zatrudnienia zobowiązane będą uwzględnić powyższe stanowisko i rozważyć spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.