III SA/Gd 446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Zarządu Powiatu z dnia 13 lutego 2019 r. w przedmiocie wymierzenia Gminie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w wysokości 394 516,61 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 13 lutego 2019 r. Zarząd Powiatu , wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ), powoływanej dalej jako "u.d.p." oraz Uchwały Rady Powiatu Nr XX/144/2012 z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej jako "k.p.a.", orzekł o wymierzeniu Gminie kary pieniężnej w wysokości 394 516,61 zł w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015 r. dróg powiatowych nr [...] nr [...] – S.R. - (L.), nr 2307G G.- P.- O.- S., nr [...] (C.- M.) - R.- W.- J.- K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przekroczenie terminu zajęcia ww. dróg powiatowych określonego w zezwoleniu zarządcy drogi nastąpiło o 738 dni. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Gmina została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniach zarządcy dróg powiatowych. Gmina złożyła wyjaśnienie, że 10 sierpnia 2012 r. przekazała kanalizację sanitarną w użyczenie podmiotowi "A" Spółce z o.o. z siedzibą , przedkładając umowę użyczenia wraz z aneksem. Organ I instancji uznał, iż z dokumentów nie wynika jednoznacznie, że obowiązek złożenia nowego wniosku na zajęcia pasa drogowego spoczywa na spółce "A". Organ wskazał, że w przedłożonej przez Gminę umowie użyczenia z dnia 1 lipca 2005 r. jest zawarty zapis, zgodnie z którym biorący w użyczenie zobowiązany jest ponieść wszelkie koszty związane z utrzymaniem i eksploatacją kanalizacji sanitarnej. Jednak w świetle całokształtu zapisów umowy dotyczy to kosztów bieżącego utrzymania użyczonej sieci kanalizacyjnej czyli remontów i napraw, a nie poniesienia kosztów związanych z umieszczeniem kanalizacji w pasie drogowym. "A" Spółka z o.o. w dniu 9 stycznia 2015 r. złożyła wnioski o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego, jednakże fakt ten, zdaniem organu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji podkreślił, o umieszczeniu urządzenia obcego w pasie drogowym w przypadku przekazania urządzeń na następcę prawnego należało powiadomić Zarząd Dróg Powiatowych, czego Gmina nie uczyniła. Zarządu Powiatu decyzją z dnia 13 marca 2015 r. orzekł o wymierzeniu Gminie kary pieniężnej w wysokości 394.516,61 zł. Gmina w dniu 30 kwietnia 2015 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 lutego 2016 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uzasadniając, że w niniejszej sprawie zarówno inwestorem jak i właścicielem kanalizacji sanitarnej niewątpliwie pozostaje Gmina , a wskazanej przez Gminę Spółce z o. o. "A" nie sposób przypisać zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. W tym stanie rzeczy, na zarządcy drogi ciąży obowiązek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z przepisami prawa. Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. III SA/Gd 430/16 uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w rozpoznawanej sprawie istota powstałego między stronami sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 u.d.p. Sąd ustalił, że bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że Gmina wystąpiła do Zarządu Dróg Powiatowych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uzyskała ona kolejno szereg decyzji administracyjnych zezwalających jej na zajęcie pasa drogowego różnych odcinków drogi powiatowej w celu umieszczenia kanalizacji sanitarnej. Gmina uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu "umieszczenia" w nim urządzeń kanalizacyjnych, co wskazuje na to, że zgoda ta dotyczyła procesu inwestycyjnego umieszczenia instalacji. Uzyskane przez Gminę decyzje umożliwiały wykonanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu stosownych urządzeń w pasie drogowym do dnia 31 grudnia 2012 r. Zgoda ta została skonsumowana przez umieszczenie instalacji w pasie drogowym. Czym innym jest natomiast pozostawanie umieszczonych wcześniej instalacji w pasie drogowym. Wniosku o tego rodzaju zgodę nie złożyła ani Gmina, ani Spółka "A" od początku 2013 r. W dniu 1 lipca 2005 r. Gmina podpisała z "A" Spółką z o.o. umowę użyczenia kanalizacji sanitarnej wraz z lokalnymi oczyszczalniami ścieków i zbiornikami bezodpływowymi na terenie Gminy . Następnie aneksem z dnia 17 października 2012 r. dodano, iż w sprawie oddania w użyczenie infrastruktury kanalizacyjnej w obszarze S.-W. dla "A" Spółką z o.o. dopisuje się mienie wykazane w protokole zdawczo odbiorczym z dnia 10 sierpnia 2012 r. sporządzonym pomiędzy Gminą a Spółką "A" tj. sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej, studnie kanalizacyjne spustowe, przepompowanie przydomowe ścieków wraz z zasilaniem energetycznym, komory odpowietrzające i pompownie strefowe i tłocznie ścieków. Z umowy użyczenia wynika, iż biorący w użyczenie "A" Spółka z o.o. zobowiązana jest ponosić wszelkie koszty związane z utrzymaniem i eksploatacją kanalizacji sanitarnej. Sąd wskazał, że treść art. 40 ust. 12 ust. 2 u.d.p. nie precyzuje, od kogo pobiera się opłatę. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w prawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na umieszczone urządzenia w postaci umieszczenia rur do kanalizacji sanitarnej powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą. Sąd stwierdził, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest, co do zasady, właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. Sąd ustalił, że Spółka "A" jest spółką prawa handlowego powołaną do wykonywania obsługi komunalnej Gminy między innymi w zakresie eksploatacji sieci kanalizacyjnej. Temu celowo służyć miało użyczenie spółce urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej, a cel ten zapewne realizowany jest na podstawie umowy pomiędzy Gminą i Spółką "A" określającej wzajemne stosunki prawne pomiędzy Gminą i Spółką w zakresie świadczenia usług związanych z kanalizacją na terenie Gminy. Umowy tej nie ma w aktach administracyjnych. Dopiero jej analiza umożliwiłaby organom ocenę, czy to Gmina, czy Spółka "A" władała urządzeniami infrastruktury kanalizacji sanitarnej we własnym imieniu i komu należy przypisać status podmiotu, który zajął drogę publiczną bez zezwolenia. Sąd wskazał, że brak wyjaśnienia, czy umowa taka istnieje, a jeśli tak to zaniechanie rozważenia jej treści stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Umowa użyczenia stanowi bowiem instrument dla wykonywania przez Spółkę "A" powierzonych jej przez Gminę zadań i nie jest to dokument wystarczający, by dokonać ustalenia kto i w jaki sposób włada urządzeniami zlokalizowanymi w pasie drogowym. Sąd ustalił, że w dniu 9 stycznia 2015 r. Spółka złożyła wnioski o wydanie decyzji o zgodzie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i stosowne decyzje obciążające tę Spółkę opłatą zostały wydane. Sąd stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie organ, wymierzając karę, obowiązany był wnikliwie rozważyć jaki podmiot we własnym imieniu i na własną rzecz zajmował pas drogowy w terminie od 1 stycznia 2013 r. i co za tym idzie, kto winien być podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat za zajęcie tego pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wymaga uzupełnienia o dowody negujące lub potwierdzające istnienie, pomiędzy Gminą i jej Spółką ustaleń wskazujących na to, że to Spółka "A" władała urządzeniami infrastruktury kanalizacji sanitarnej we własnym imieniu i na własną rzecz także w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015 r. Decyzją z dnia 13 lutego 2019 r. organ I Instancji ponownie wymierzył karę Gminie. W uzasadnienie wskazano, że ze złożonych przez Spółkę "A" wyjaśnień jednoznacznie wynika, że spółka realizując swoje zadania działa we własnym imieniu i na własną rzecz w oparciu o mienie, które zostało wniesione aportem do Spółki lub w inny sposób przekazane na własność Spółki bądź wybudowane z jej środków. Natomiast realizacja celów w oparciu o majątek stanowiący własność Gminy na podstawie umowy użyczenia jest dokonywana w imieniu i na rzecz Gminy i majątek ten nie wchodzi w skład majątku Spółki. Od wyżej opisanej decyzji organu I Instancji Gmina złożyła odwołanie, wskazując, iż doszło do naruszenia art. 40 ust. 1, 2, i 12 pkt 2 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Gmina jest adresatem obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy jest nim podmiot, który faktycznie włada tymi urządzeniami i z nich korzysta, a nie właściciel tychże urządzeń. Gmina zarzuciła również mylne ustalenie faktów, z których wynika, że to Gmina w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015 r. zajmowała pas drogowy. Wskazano także na naruszenie art. 189 g § 1 k.p.a. w zakresie nieuwzględnienia z urzędu przedawnienia możliwości nałożenia kary. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art.40 u.d.p, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uchybił wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ograniczył się bowiem do zacytowania treści pisma Spółki "A" nie dokonując jego analizy i nie wskazując z jakich powodów uznał twierdzenia Spółki za przesądzające o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie, pasa drogowego na Gminę. SKO wskazało, że organ I instancji nie odniósł się do wskazań zawartych w decyzji z 20 lutego 2017 r., a dotyczących konieczności ponownej analizy treści umów, umowy użyczenia kanalizacji sanitarnej z 1 lipca 2005 r. i aneksu do tej umowy nr [...] z 17 października 2012 r., na mocy której urządzenia infrastruktury technicznej - będące przedmiotem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wyżej wskazanych dróg powiatowych, zostały przekazane w użyczenie Spółce, a w szczególności analizy treści § 5 umowy użyczenia. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w dalszym ciągu aktualne pozostają wytyczne zawarte w decyzji z 20 lutego 2017 r., dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z wymogami art.7 i 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał również, że organ I instancji nie dokonał analizy treści art. 189g w zw. z art. 189c k.p.a. dotyczących przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i ponownie rozpatrując sprawę powinien przeanalizować zakres występującego w sprawie przedawnienia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji złożyła "A" Spółka z o.o. z siedzibą , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia i zawartych w nim ustaleń wskazujących, iż skarżąca prawidłowo została wezwana do udziału w sprawie pismem z dnia 29 października 2018 r., alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na pozbawieniu jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym poprzez: 1. niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że Spółka "A" została wezwana do uczestnictwa przed organem I instancji wskutek zawiadomienia z dnia 29 października 2018 r., podczas gdy zawiadomienie to miało charakter wezwania dokonanego w trybie art.75 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a., organ I instancji nie pouczył skarżącego o treści art. 9 i 10 k.p.a. ale także nie doręczył wydanej w sprawie decyzji i odwołania ani też nie powiadomił Spółki "A" o odwołaniu wniesionym przez Gminę ; 2. naruszenie przepisu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka "A" jest stroną w postępowaniu odwoławczym; 3. wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przy błędnym założeniu, iż Spółka "A" jest prawidłowo działającą stroną w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka wskazała, że organ I instancji prawidłowo nie doręczył jej decyzji, a odwoławczy błędnie uznał ją za stronę postępowania. Nadto skarżąca stwierdziła, że jej pisemne wyjaśnienia winny być zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. uznane za materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, polegającym na niewyjaśnieniu sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że organ odwoławczy nie może sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Zasadna jest teza, że przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana - de facto - w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Tak więc gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1952/12 oraz z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 589/17). Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy i zastosowanych przepisach prawa materialnego. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie przytoczonego na wstępie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada kwestii związanych z zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 oraz z dnia 13 września 2018 r. sygn. II OSK 2264/18). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. też wyrok z dnia 19 marca 2019 r. I OSK 509/19). Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że uzupełnienie postępowanie dowodowego przez organ I instancji i jego wnioski ograniczyły się do zacytowania treści stanowisk stron zawartych w pismach procesowych. Organ po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przeprowadził w istocie postępowania dowodowego. Mimo złożenia do akt sprawy statutu Spółki i umów zawieranych przez nią z kontrahentami, organ nie dokonał żadnych ustaleń na ich podstawie ani oceny treści, znaczenia i mocy dowodowej tych dokumentów. Organ I instancji nie odniósł się także do wskazań zawartych w decyzji z 20 lutego 2017 r., dotyczących konieczności analizy treści umów, w tym umowy użyczenia kanalizacji sanitarnej z 1 lipca 2005 r. i aneksu do tej umowy nr [...] z 17 października 2012 r., na mocy której urządzenia infrastruktury technicznej - będące przedmiotem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wyżej wskazanych dróg powiatowych, zostały przekazane w użyczenie Spółce, a w szczególności analizy treści § 5 umowy użyczenia kanalizacji sanitarnej z 1 lipca 2005 r. Organ I instancji nie ustalił, wbrew wiążącym wytycznym Sądu zawartym w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. III SA/Gd 430/16 czy pomiędzy Gminą i Spółką "A" została zawarta umowa określającej wzajemne stosunki prawne pomiędzy Gminą i Spółką w zakresie świadczenia usług związanych z kanalizacją na terenie Gminy . Jak wskazał Sąd, analiza tej umowy umożliwiłaby organom ocenę, czy to Gmina, czy Spółka "A" władała urządzeniami infrastruktury kanalizacji sanitarnej we własnym imieniu i komu należy przypisać status podmiotu, który zajął drogę publiczną bez zezwolenia. Wytyczne w tym zakresie, były dla organów wiążące zgodnie z art. 153 p.p.s.a., stanowiącym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organ I instancji, mimo kolejnego przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, nie dokonał zatem ustaleń umożliwiających ocenę, jakiemu pomiotowi kara za zajęcie pasa drogowego winna być wymierzona. W niniejszej sprawie istotną dla rozstrzygnięcia, poza kwestią podmiotu, któremu kara winna być wymierzona, była także ocena, czy z uwagi na upływ czasu i instytucję przedawnienia orzeczenie kary jest możliwe. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że organ I instancji niezasadnie pominął kwestię przedawnienia nałożenia kary administracyjnej. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę, że naruszenie prawa rozpoczęło się w 1 stycznia 2013 r., termin przedawnienia mógł upłynąć na początku 2018 r. Orzekając decyzją z dnia 13 lutego 2019 r. Zarząd Powiatu winien rozważyć tę kwestię i dokonać ustaleń na okoliczność ewentualnego przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia (art. 189h k.p.a.). Ustalenia i rozważania tym zakresie nie zostały w decyzji organu I instancji poczynione, przy ponowny rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie zatem przeanalizowanie zakresu występującego w sprawie przedawnienia. Skarżąca w złożonej skardze nie podniosła argumentów, które podlegały rozpatrzeniu w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu. Powołane w skardze zarzuty dotyczą wyłącznie określenia przez organ kręgu stron postępowania. Skarżąca kwestionuje ocenę organu, że powinna być stroną postępowania. Kwestia ta nie podlega ocenie w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., wyprowadzane jest z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. I SA 1326/93, wyrok NSA z 13 grudnia 1993 r., sygn. I SA 1725/93, wyrok NSA z 8 października 1998 r., sygn. II SA/Gd 1095/98, wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. II SA 844/98). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. IV SA 1866/97 interes prawny wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej i nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Rozpoznając sprzeciw sąd nie dokonuje oceny działania organu administracji w zakresie zastosowania prawa materialnego, ograniczając się do oceny prawidłowości zastosowania przepisów postępowania w zakresie unormowanym w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Sąd nie może dokonać oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu niezasadnego uznania skarżącej za stronę postępowania. Ocena przymiotu strony skarżącej będzie dokonana w decyzji organu I i II instancji bądź w postanowieniu o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania, a ocena sądowoadministracyjna w przypadku wniesienia skargi na merytoryczną, a nie kasatoryjną, decyzję organu II instancji. Wydany wyrok nie przesądza zatem kwestii legitymacji skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Brak jest też podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na brak udziału skarżącej w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji nie doręczył Spółce wydanej w sprawie decyzji. W tej sytuacji, organ odwoławczy nie miał obowiązku powiadamiać Spółki o treści odwołania, a ocena kwestii posiadania przez Spółkę interesu prawnego została dokonana dopiero w decyzji organu odwoławczego. Brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji stanowił przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającą wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Niezależnie bowiem od przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a., decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do rozpoznania organowi I instancji, w przypadku pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako niezasadny. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.