III SA/Gd 449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. (nr [...]) Prezydent Miasta [...] przyznał A. B. (zwanemu dalej także: "wnioskodawcą" ,"stroną" lub "skarżącym") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznane na matkę – M. B., na okres od dnia 1 listopada 2010 r. - bezterminowo. Pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. A. B. poinformowany został przez Prezydenta Miasta [...], że wskutek zmian w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych wygasną z mocy prawa. W dniu 10 lipca 2013 r. do organu wpłynęło podanie A. B. w sprawie przyznania wnioskodawcy "od miesiąca lipca 2013 r. nowego świadczenia, zastępującego nazwą dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne". W odpowiedzi na wezwanie organu strona pismem z dnia 13 września 2013 r. wskazała, że niezależnie od specjalnego zasiłku opiekuńczego wnosi o rozpatrzenie podania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) wydanym m.in. na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym jest niemożliwe, wobec czego postępowanie nie może być wszczęte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu złożonego na wyżej opisane postanowienie zażalenia, postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie Prezydent Miasta [...] z dnia 19 września 2013 r. podzielając wyrażony w nim pogląd, że skoro nie ma przepisu dopuszczającego możliwość przyznania "świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym", to należało przyjąć, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania A. B. tegoż świadczenia w trybie specjalnym. Postanowienie z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w następującym składzie: R. K., H. P. i A. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 343/14) oddalił skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. Wnioskiem z dnia 20 października 2016 r., doprecyzowanym pismem z dnia 27 listopada 2017 r., A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyżej opisanym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. Wskazane postanowienie Kolegium wydało w składzie następującym: L. Ś., M. P. i H. P. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ po wyjaśnieniu istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) stwierdził, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że kwestionowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa ani nawet ze zwykłym naruszeniem przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów postępowania dających podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym. Formułowanie takich ocen stoi w sprzeczności z oceną prawną zawartą w wyżej opisanym wyroku WSA w [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 343/14), mocą którego sąd skargę oddalił uznając, że zaskarżony akt nie jest dotknięty wadami, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. pozwalałyby na jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Organ zwrócił nadto uwagę na wyrok WSA w [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 203/17) w sprawie dotyczącej przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego wskazujący, że organ pierwszej instancji winien mieć na względzie, że nie ma podstaw, aby zakresem swojego rozstrzygnięcia objąć okres od dnia 1 lipca 2013 r. W systemie obowiązującego prawa brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie "kontynuacji" albo "przywrócenia" (a zatem od dnia 1 lipca 2013 r. - bezterminowo). Organ podsumowując wskazał, że w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że zarówno przed zmianą stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r., jaki i w chwili obecnej skarżący opiekuje się niepełnosprawną matką i z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało mu do 30 czerwca 2013 r. oraz przysługuje od 1 października 2016 r. Kolegium wskazało, że do tej pory nie rozpoznany został wniosek skarżącego z dnia 9 lipca 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sformułowane we wskazanych podaniach żądanie strony rozpoznane zostało jak dotąd jedynie w zakresie obejmującym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie specjalnym poprzez podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako świadczenia pielęgnacyjnego wydanego w specjalnym trybie. Brak natomiast rozstrzygnięcia co do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji, skoro strona występowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co bardzo wyraźnie podkreśla w trakcie toczących się postępowań, a organ żądania tego nie rozpoznał, to na mocy art. 37 k.p.a. służy stronie ponaglenie w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie odnośnie zawartego w podaniu z dnia 9 lipca 2013 r. żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. A. B. zaskarżył opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 kwietnia 2018 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W skardze skarżący wniósł o: uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości z powodu niezgodności z prawem i celowym łamaniem prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poprzez niestosowanie się do Konstytucji RP i ostatecznych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą wszystkich, w tym organy; przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kontynuacji, zgodnie z wnioskami; zawiadomienie Prokuratora Generalnego i innych stosownych organów ścigania o niestosowaniu się Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wyroków Trybunału Konstytucyjnego, co jest przestępstwem; rozpatrzenie skargi skarżącego poza kolejnością; zwolnienie skarżącego z wszelkich kosztów z powodu ubóstwa. W uzasadnieniu skargi A. B. wskazał, że został bezprawnie pozbawiony świadczenia pielęgnacyjnego, czego zadośćuczynieniem ma być zwrócenie mu praw poprawnie nabytych. Z tego powodu wnosi, by Sąd w pełni rozsądził działania Kolegium w niniejszej sprawie i skutecznie przywrócił mu świadczenie pielęgnacyjne w kontynuacji, czyniąc zarazem zadość koniecznym i stosownym naprawienie szkód. Zdaniem skarżącego, brak działań organów w przedmiotowym postępowaniu zgodnie z wnioskami i wskazaniami skarżącego jest jawnym ignorowaniem prawa i praworządności. W ocenie skarżącego Kolegium uporczywie łamie polskie prawo i normy społeczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu zarzuty skargi nie podważają prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza jego nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione. Należy wskazać, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze jest ten sam organ. Wynika to wprost z art. 157 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Co oczywiste, obowiązkiem organu kolegialnego przystępującego do rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia jest ustalenie czy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia członka tego organu w trybie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. Członek organu kolegialnego podlega bowiem wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., to jest na takich samych podstawach jak pracownik, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Jedną z przyczyn wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) jest "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie dochowało należytej staranności w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że postanowienie Kolegium z dnia 12 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w składzie: R. K., H. P. i A. A. Stanowiące przedmiot skargi postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] (odnoszące się do postanowienia z dnia 12 marca 2014 r. nr [...]) Kolegium wydało w składzie L. Ś., M. P. i H. P. Tym samym jeden z członków składu orzekającego – H. P. - brał udział w wydaniu postanowienia, które teraz podlegało ocenie z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem członek składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu zwykłym w trybie odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy w postępowaniu nadzwyczajnym. Wykładnia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga bowiem, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje, w trybie nadzwyczajnym, prawidłowość aktu (decyzji albo postanowienia) wydanego z jego udziałem. Wprawdzie kontrola decyzji albo postanowienia w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2014 r.; sygn. akt II SA/Gl 1694/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w danym postępowaniu. Nie można przecież zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonego aktu będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tego aktu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013 r.; sygn. akt II GPS 4/12; publ.: ONSAiWSA 2013/4/58). Uregulowane w art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, wyłączenia organu oraz wyłączenia członka organu kolegialnego mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, członka organu kolegialnego a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym brak jest podstaw do wyłączenia członka kolegium orzekającego poprzednio w tej samej sprawie, choć w innym trybie ze względu na brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawami rozstrzyganymi w dwóch różnych trybach (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r.; sygn. akt II OSK 678/11 oraz z dnia 12 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 1064/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) niemniej jednak zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie nadzwyczajnym, w którym organ orzekający zobligowany był do weryfikacji postanowienia z dnia 12 marca 2014 nr [...]. Tym samym organ zobligowany był do wypowiedzenia się co do zaistnienia przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym co do przesłanki wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym Kolegium miało obowiązek odnieść się do tej przesłanki, a więc przedstawić swoją ocenę co do przyjętej wykładni lub zastosowania prawa w kontrolowanym w tym trybie postanowieniu. Mogą zatem powstać wątpliwości co do bezstronności członka Kolegium, który brał udział w wydaniu objętego kontrolą postanowienia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wskazany powyżej członek składu Kolegium rozpoznający sprawę w postępowaniu zwyczajnym (zakończonym postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. nr [...]) podlegał wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...]. Przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Wobec uznania, że wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekało w składzie niezgodnym z prawem, to jest z udziałem członka podlegającego wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania, należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań i są wiążące dla organu orzekającego (art. 153 p.p.s.a.). Organ winien jednakże w pierwszej kolejności rozważyć, czy w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu badał czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności (zob. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności aktu, na który skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonego aktu z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 12 grudnia 2009 r.; sygn. akt I OPS 6/09; publ. ONSAiWSA 2010/2/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Należy zauważyć, że zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 343/14 determinuje uznanie, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci postanowienia o umorzeniu tego postępowania bądź też otworzy drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie postanowienia w przedmiocie zasadności wniesionego żądania.