III SA/Gd 45/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, sędzia NSA Jacek Hyla, Protokolant: Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 19 sierpnia 2004 r. nr [...]. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828), art.64 § 2, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wnioskiem Z. G. o dodatek mieszkaniowy orzekł o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż stronę w dniu 26 lipca 2004 r. oraz w dniu 11 sierpnia 2004 r. bezskutecznie wzywano do przedstawienia wymaganych dokumentów potwierdzających wielkość powierzchni użytkowej i stan wyposażenia technicznego zajmowanego budynku. Nadto w dniu 2 sierpnia 2004 r. pracownik socjalny zmuszony był przeprowadzić wywiad środowiskowy przed budynkiem, gdyż odmówiono mu wejścia do środka. Z uwagi na to, iż strona nie udzieliła wszystkich odpowiedzi, a organ nie dysponuje aktualnym zaświadczeniem o wielkości użytkowej mieszkania pracownik socjalny nie miał możliwości ustalenia faktycznej sytuacji materialno – bytowej rodziny. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. G., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji wydanej przez organ I instancji zarzucił rażące naruszenie art. 7 -10, art. 63, art. 64 § 2, art. 220 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż odwołujący nie miał obowiązku składać zaświadczenia o powierzchni mieszkalnej z uwagi na fakt, iż takowe zaświadczenie było już w posiadaniu Urzędu Gminy [...]. Nadto odwołujący wskazał, iż każdorazowo po złożeniu wniosku o dodatek mieszkaniowy przeprowadza się wywiad środowiskowy mający na celu nękanie i zastraszenie jego rodziny. Decyzją z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło przyznania Z.G. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż skarżący słusznie podniósł, iż nie miał on konieczności ponownego przedstawienia stosownego zaświadczenia, w sytuacji gdy przedmiotowe zaświadczenie znajdowało się już w aktach Urzędu Gminy [...]. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwiło organowi I instancji ustalenie aktualnej sytuacji finansowej rodziny, stanowiąc podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu wywiad środowiskowy winien być przeprowadzony w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Skarżący nie wpuścił zaś do swego domu pracownika socjalnego, wskazując, iż brak było podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tym samym utrudnił przeprowadzenie całego postępowania dowodowego, co skutkować musi odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. G. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 – 10 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż stanowisko organu II instancji jest niezasadne, gdyż w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym i notatce służbowej z dnia 2 sierpnia 2004 r. poświadczono nieprawdę. Nadto skarżący wskazał, iż pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie żądał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pomieszczeniu. Skarżący podał także, iż nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy a organy gminy działają tak aby dodatek mieszkaniowy nie został wypłacony. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż skarżący miał możliwość zaprzeczenia twierdzeniom organu I instancji odnośnie nie wpuszczenia pracownika socjalnego do jego domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego; w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie zaprzeczył zaś, iż nie wpuścił pracownika do domu. Odnośnie zarzutu nie umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy organ II instancji stwierdził, iż nie stanowi to na tyle istotnego naruszenia prawa procesowego, które stanowiłoby podstawę uchylenia decyzji i przyznania stronie dodatku mieszkaniowego w sytuacji gdy zaistniały podstawy do odmowy jego przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Mimo, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji zasadniczego znaczenia nabiera także ocena rozstrzygnięcia wydanego przez organ orzekający w sprawie w I instancji. Oceniając postępowanie organu I instancji wskazać należy na treść art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 34 ze zm.) w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 8 października 2004 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 2406), obowiązującą od dnia 23 listopada 2004 r. W art. 64 § 2 k.p.a., określającym obowiązki organów administracji publicznej w przypadku braków co do treści podania oraz stanowiącym wyraz przyjętej w k.p.a. ochrony jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa wskazano, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei dokumenty, które osoba wnosząca o przyznanie dodatku mieszkaniowego winna dołączyć do składanego wniosku określono w art. 7 ust. 1 – 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Analiza przedmiotowych przepisów prowadzi do konstatacji, iż niezależnie od przeprowadzanego obligatoryjnie wywiadu środowiskowego wnioskodawca powinien był przedstawić organowi: - deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (dołączoną do wniosku), - dokumenty potwierdzające wielkość powierzchni użytkowej i stan wyposażenia technicznego budynku (jako właściciel domu jednorodzinnego), - oświadczenie o stanie majątkowym, zawierające w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości i zasobów pieniężnych (składane odpowiednio przez stronę lub innych członków gospodarstwa domowego na żądanie upoważnionego pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skarżącego po wniesieniu przez niego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dwukrotnie wezwano do uzupełnienia brakujących dokumentów; nadto, jak wskazał organ I instancji, z uwagi na sposób przeprowadzenia wywiadu nie było możliwości ustalenia faktycznej sytuacji materialno – bytowej wnioskodawcy, czego konsekwencją był decyzja o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Sąd w składzie orzekającym wskazuje jednak, iż w powyższym przypadku, z uwagi na treść art. 64 § 2 k.p.a. organ w żaden sposób nie był uprawniony aby wydać decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Stwierdzić bowiem należy, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest ani odmową wszczęcia postępowania ani rozstrzygnięciem w przedmiocie umorzenia tego postępowania; mamy zaś w tym przypadku do czynienia jedynie z pozostawieniem wniesionego przez stronę podania (wniosku) bez dalszego rozpatrzenia wobec braku pewnych jego składników, które są wymagane przez prawo i które organ administracji ma obowiązek wskazać w skierowanym do wnoszącego wezwaniu. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza zatem stwierdzenie przez organ administracji publicznej, iż wniesione podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i wskutek tego jest ono bezskuteczne ex lege; nie ma więc w tym przypadku miejsca dla jakichkolwiek decyzyjnych czynności organu administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 319 oraz W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 89). Uzasadnienie takiego stanowiska znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz załączników; w rozumieniu procesowym pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje więc ani w drodze decyzji ani w drodze postanowienia. Jest to zaś czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, publ. ONSA 1997/3/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, baza Lex 55296 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000, III ZP 11/00, publ. OSNP 2000/19/702). Niezłożenie dokumentów stanowiących materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie było przeszkodą do wydania decyzji merytorycznej natomiast w świetle powyższych rozważań za całkowicie wadliwe uznać należy wydanie przez organ I instancji decyzji orzekającej o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. W świetle bowiem art. 104 § 2 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W niniejszej sprawie, wbrew art. 104 § 1 k.p.a. powołanemu obok art. 64 § 2 k.p.a. w podstawie prawnej decyzji, organ nie załatwił sprawy w powyższy sposób ani nie zakończył jej w danej instancji w rozumieniu tego przepisu. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd podnosi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać bowiem należy, iż przedmiotową decyzję wydał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia rady gminy. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji dodatek mieszkaniowy przyznawał, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Radzie gminy, będącej na mocy art. 11 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem gminy ustawodawca nie przyznał na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania w ich przedmiocie. Stąd też nieuprawnionym było powołanie przez organ w podstawie prawnej decyzji uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych. Stosownego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych nie udzielił bowiem wójt gminy, który miał taką możliwość w świetle art. 268 a k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ocena zasadności postępowania prowadzonego z kolei przez organ II instancji w świetle powyższych rozważań oprzeć musi się o wykładnię art. 15 k.p.a., stanowiącego, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności tego postępowania, pozbawiającego stronę służącego jej prawa odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, baza Lex 48725 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w wyniku wniesionego odwołania uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz orzekło o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego; w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., iż brak było podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania a zachowanie skarżącego w toku wywiadu środowiskowego stanowiło przesłankę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu orzekającego, niezależnie od wykazanej nieważności decyzji organu I instancji, decyzja wydana przez organ II instancji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Podnieść bowiem należy, iż organ I instancji z przedstawionych powyżej względów nie rozpoznał sprawy co do istoty w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. nie orzekł zgodnie z wnioskiem strony ani też nie odmówił jej przyznania dodatku mieszkaniowego. Wydane rozstrzygnięcie określił błędnie mianem "decyzja", mimo iż orzekł o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Rozpoznając zaś wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium [...] uchyliło decyzję organu I instancji, której przedmiotem nie było orzeczenie co do istoty sprawy a następnie samo rozstrzygnęło w przedmiocie dodatku mieszkaniowego odmawiając jego przyznania. Trzeba więc zauważyć, iż automatycznie skarżącego pozbawiono jednej instancji postępowania, gdyż od decyzji organu odwoławczego mógł on wywieść jedynie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie mógł bowiem skorzystać z przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] orzekało w II instancji. W świetle zaś ugruntowanego orzecznictwa sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36) wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Stąd też Sąd w składzie orzekającym zobligowany jest w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić, iż zaskarżona decyzja z dnia 25 listopada 2004 r. rażąco narusza art. 15 k.p.a., czego skutkiem jest stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd zobowiązany jest wskazać, iż uwadze Samorządowe go Kolegium Odwoławczego [...] rozpoznającemu odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji uszło, iż zaskarżona decyzja organu I instancji z przyczyn wyżej opisanych dotknięta jest wadą nieważności. W reasumpcji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 19 sierpnia 2004 r. nr [...]. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na podstawie art.152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja odmawiająca przyznania dodatku mieszkaniowego nie nadaje się zaś do wykonania wobec powyższego zbędne było orzekanie w tym zakresie. .