III SA/Gd 453/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia 13 lipca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznał L. J. za osobę bezrobotną. Jednocześnie organ odmówił przyznania w/w zasiłku dla bezrobotnych oraz nakazał zgłaszanie się do urzędu w wyznaczonym terminie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. W krótkim uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu rejestracji strona nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu L. J. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej obowiązku stawiania się w urzędzie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy wskazał, że wydając rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę jedynie ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pominięto zaś przepisy Konstytucji RP i prawa międzynarodowego, które stanowią o prawie do wolności wyboru miejsca pracy. Nadto L. J. podniósł, że ma prawo do uzyskania miejsca pracy w spółdzielni, którą zakładał, a która obecnie kierowana jest przez osoby nieuprawnione. Wojewoda decyzją z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że strona nie udokumentowała co najmniej 365 – dniowego okresu uprawniającego do zasiłku, przypadającego w przedziale czasowym 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy. Do przedmiotowego okresu nie można także zaliczyć okresu prowadzenia działalności gospodarczej gdyż nie udowodniono by za ten okres opłacane były składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Legitymowanie się okresem uprawniającym do zasiłku w ściśle określonym wymiarze jest zaś - zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na przepisy mające zastosowanie w sprawie, jako pozbawione znaczenia prawnego traktować należy pozostałe okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu. Organy zatrudnienia nie mogą bowiem zmuszać pracodawców do nawiązywania stosunków pracy ani tym bardziej ingerować w funkcjonowanie organów spółdzielni mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. J. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz stwierdzenie nieważności Prezydenta Miasta argumentując, że organy orzekające w sprawie naruszy prawo skarżącego do wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Z kolei obowiązek stawiania się w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości zatrudnienia jest niezgodny z Konstytucją RP. W ocenie skarżącego zbędne jest bowiem wzywanie kandydata do urzędu pracy w sytuacji gdy kandydat zgodnie z obowiązującym prawem sam wskazuje miejsce swego zatrudnienia. W skardze odniesiono się także do statusu Gdańska jako miasta na prawach powiatu, wyłudzenia stanowisk urzędniczych oraz funkcjonowania Spółdzielni Mieszkaniowej "A". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nabycie przez skarżącego od dnia 13 lipca 2009 r. statusu osoby bezrobotnej oraz odmowa przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest przez skarżącego kwestionowane. W odwołaniu, jak również w skardze skarżący nie zgadza się natomiast z nałożonym na niego obowiązkiem zgłaszania się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie w celu potwierdzenia swej gotowości do pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm., zwana dalej ustawą) za bezrobotnego może być uznana osoba, która m.in. jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Uzyskanie statusu osoby bezrobotnej wiąże się z jednej strony z nabyciem określonych uprawnień, a z drugiej nałożeniem na bezrobotnego obowiązków. Jednym z nich jest sformułowany w art. 33 ust. 3 ustawy obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, co jest potwierdzeniem gotowości do podjęcia pracy. Sformułowany w cytowanym przepisie obowiązek jest jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego i w obecnym stanie prawnym jest to jedyny sposób kontroli przez organy zatrudnienia tego elementu statusu osoby bezrobotnej. Jego niespełnienie wiąże się z utratą statusu osoby bezrobotnej, co wynika wprost z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. W tym stanie sprawy nie może skarżący żądać zwolnienia go przez organy z w/w obowiązku - wynika on wprost z przepisów ustawy - zaś w to miejsce domagać się podjęcia przez nie działań mających przymusić wskazanego przez skarżącego pracodawcę, by go zatrudnił. Jakkolwiek do wymienionych w Rozdziale 4 ustawy zadań publicznych służb zatrudnienia należy m.in. udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy przez pośrednictwo pracy oraz pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy, jak również udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników ( tak np. art. 9 ustawy dotyczący zadań samorządu powiatu), to brak jest w ustawie przepisu, który dawałby organom podstawę do działania w sposób wskazany przez skarżącego. Takie działanie organu nie narusza również wyrażonej w art. 65 Konstytucji RP zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, bowiem skarżący uzyskując status osoby bezrobotnej nadal korzysta z możliwości samodzielnego poszukiwania zatrudnienia, z kolei ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera przepisów, które zasadę tę łamią. Przepisy ustawy wielokrotnie odwołują się do pojęcia odpowiedniej pracy, co w myśl zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy definicji oznacza zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto, w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Wynika z powyższego, że urzędy pracy prowadząc działania mające pomóc bezrobotnym i poszukującym pracy w uzyskaniu zatrudnienia muszą to robić tak, by ich propozycje dotyczyły odpowiedniego dla bezrobotnego zawodu i miejsce zatrudnienia. W przypadku, gdy tak nie jest, bezrobotnemu przysługuje np. prawo odmowy przyjęcia propozycji pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, co wynika a contrario z treści art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy. Uwzględniając powyższe Sąd nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) pytania prawnego co do zgodności mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, o co wnosił skarżący. Sąd przedstawia Trybunałowi pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, ma bowiem przekonanie co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości. Zawsze uzależnione jest to od decyzji Sądu, natomiast skarżący nie mają uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849). W kolejnym zarzucie skargi skarżący podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez nieistniejący organ tj. Prezydenta Miasta, tym samym Wojewoda powinien był stwierdzić jej nieważność. Jednocześnie skarżący postulował by "pozostawić w obrocie prawnym decyzję sporządzoną w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. z dnia 13 lipca 2009 r. znak [...]". Sąd stwierdził, że tak sformułowane żądanie skargi jest niezasadne, bowiem dotyczy ono de facto tej samej decyzji – nosi ona pieczęć nagłówkową Powiatowego Urzędu Pracy w G., zaś została podpisana przez pracownika tego Urzędu z powołaniem na upoważnienie Prezydenta Miasta do działania w jego imieniu. Do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in. rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy ( art. 9 ust. 1 pkt 4) oraz wydawanie decyzji o uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego ( art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a). Zadania te są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej ( art. 9 ust. 2 ustawy). Dyrektora powiatowego urzędu pracy powołuje starosta, który w formie pisemnej może upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym ( art. 9 ust. 5 i 7 ustawy). Wynika z powyższego, że kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy posiada jedynie starosta, zaś dyrektor powiatowego urzędu pracy i pracownicy urzędu wykonują kompetencje organu jedynie na podstawie udzielonego im przez organ upoważnienia. Z kolei należy wskazać, że miasto G. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu ( zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów ( Dz. U. Nr 103, poz. 652)). Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta, nie zaś zarząd powiatu jak twierdzi skarżący (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)). W myśl art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Miasto takie realizuje zarówno zadania określone ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i określone ustawą o samorządzie powiatowym. Zatem status miasta na prawach powiatu jest złożony, bowiem z jednej strony wykonuje ono wszystkie funkcje gminy, z drugiej - realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że Prezydentowi Miasta G. przysługują uprawnienia starosty wynikające z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a tym art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz z art. 9 ust. 7 i miał on kompetencje do udzielenia pracownikowi Powiatowego Urzędu Pracy w G. upoważnienia do wydania decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. Skarżący twierdzi również, że miasto Gdańsk jako gmina nie istnieje, z czego wywodzi skutek, że nie mogło dojść do wyboru prezydenta miasta na prawach powiatu w wyborach bezpośrednich, bowiem przewodniczącego powiatu wybiera rada powiatu. Odwołując się do wcześniejszych rozważań Sądu, takie twierdzenie skarżącego jest bezzasadne. Wywodząc taki wniosek skarżący nie zwrócił uwagi na odmienne uregulowanie w ustawie o samorządzie powiatowym ustroju powiatu i miasta na prawach powiatu, jak również nie dostrzegł innego trybu powołania organów w tych jednostkach samorządu terytorialnego. W przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu jest on wybierany na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.), zaś starostę wybiera rada powiatu, o czym stanowi art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.