III SA/Gd 458/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie : WSA Alina Dominiak, NSA Marek Gorski (spr.), Protokolant: Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 22 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 27 maja 2004 r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 138 § l pkt 1 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132 poz. 1234), w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj:Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 27 maja 2004 r. o odmowie przyznania K. Ł. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że K. Ł. w dniu 2 marca 2004 r. złożył u Dyrektora Zakładu Karnego oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dyrektor jednostki odmówił przyznania świadczenia. K. Ł. złożył od tej decyzji odwołanie, w wyniku, którego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił przedmiotową decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie nie spełnienia przez K. Ł. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dyrektor Zakładu Karnego ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. nie potwierdził spełnienia przez K. Ł. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wskazukąc, że strona nie posiada lokalu mieszkalnego w myśl art. 89. ust. l ustawy o Służbie Więziennej. Stwierdził również, że takie stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej wyrażonego w piśmie [...] z dnia 28 stycznia 2004 r. K. Ł. złożył od powyższej decyzji odwołanie twierdząc, że organ I instancji odniósł się do faktu posiadania lokalu a pominął kwestię zajmowania lokalu. Zwrócił uwagę, że pojęcie zajmowanie nie jest zdefiniowane w obowiązujących przepisach regulujących sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy. Nadto stwierdził, iż nie jest mu znane stanowisko Biura Prawnego CZSW, które przytacza w wydanej decyzji Dyrektor Zakładu Karnego. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 88 ust. l ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., równoważnik przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza. K. Ł. złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że zamieszkuje w K. w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Jak sam stwierdza w złożonym odwołaniu, lokal ten jest własnością W. M. Wzór oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza, określony został w załączniku do wyżej wymienioego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z wzorem, K. Ł. winien podać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednak w złożonym oświadczeniu nie podał na podstawie jakiego tytułu prawnego zajmuje lokal mieszkalny. Z dokumentacji wynika, że zajmuje lokal będący własnością osoby fizycznej. Organ zauważył, że intencja ustawodawcy jest czytelna i należy podać konkretny tytułu prawny do zajmowanego lokalu. Stwierdzenie K. Ł., że zajmuje lokal na podstawie tytułu prawnego: "INNE" związane jest z nie posiadaniem przez niego tytułu prawnego do lokalu a tym samym brakiem możliwości spełnienia warunków do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącego nie sposób rozdzielić pojęcia zajmowania użytego w art. 88 ust. l ustawy o Służbie Więziennej od pojęcia posiadania użytego w art. 89 ust. l tej ustawy. Ażeby coś zajmować należy to posiadać, czyli mieć w faktycznym władaniu (z tytułem prawnym czy też bez). Jak wynika z wcześniejszych postępowań administracyjno-prawnych wszczynanych w związku z oświadczeniami i wnioskami skarżącego, nie posiada on lokalu mieszkalnego, dlatego też korzysta ze świadczenia finansowego przysługującego z tytułu braku lokalu określonego w art. 89 ust. l ustawy. Nie można remontować czegoś, czego się nie posiada (zajmuje). Jednocześnie organ nie dał wiary w prawdziwość składanego przez K. Ł. oświadczenia, w zakresie jego niewiedzy o stanowisku Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej wyrażonym w piśmie z dnia 28 stycznia 2004 r. [...], które to przytacza w wydanej decyzji dyrektor zakładu, przywołując jednocześnie konkretną treść. Jak wynika z wcześniejszego odwołania złożonego w dniu 21 kwietnia 2004 r. przez stronę na ręce Dyrektora Zakładu Karnego, jak sam oświadcza, "dopiero po mojej interwencji przedstawiono mi pisma do zapoznania". K. Ł. w skardze domagał się uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przez organ szeregu przepisów, które w sposób decydujący wpłynęły na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi twierdzi, że organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a. odnosząc się do faktu posiadania, a nie zajmowania lokalu jak wymienia wprost art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz wzór oświadczenia mieszkaniowego. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 czerwca 2004 r. "Stwierdzenie Pana K. Ł., że zajmuje lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego: INNE związane jest z nie posiadaniem przez niego tytułu prawnego do lokalu, a tym samym brakiem możliwości spełnienia warunków do otrzymania wzmiankowanego równoważnika". Wskazuje to, że organy oparły swoje decyzje o stworzony przez siebie nieprawdziwy stan faktyczny sprawy dotyczący posiadania lokalu. Należałoby w tej kwestii opowiedzieć się za stosowanym w postępowaniu administracyjnym zakazem rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony. (glosa do wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1988 r. III SA 964/87). W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do kategorii lokalu i tytułu prawnego w złożonym przeze skarżącego oświadczeniu. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Warunkiem niezbędnym wydania decyzji o przekonywującej treści w przypadku jakichkolwiek wątpliwości (a takie stwierdził organ II instancji i tłumaczył je na swoją korzyść) jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odmówienie wiarygodności podanych danych w oświadczeniu mieszkaniowym nie powinno nastąpić bez uprzedniego wezwania skarżącego do uzupełnienia podanych danych lub ich sprecyzowania. (wyrok NSA z dnia 23 września 1998 III SA 2792/97). W dalszej kolejności K. Ł. zarzuca organowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodu poprzez dowolne przyjęcie założonej przez siebie hipotezy stanu faktycznego (wpisanie w oświadczeniu tytułu prawnego: "INNE" związane jest z nie posiadaniem przez skarżącego tytułu prawnego). Przepisy dotyczące przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie wymagają potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu, a uprawnienia ustalane są na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Podane w oświadczeniu skarżącego dane w zakresie zajmowania lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...], są zgodne z istniejącym stanem faktycznym oraz określeniami wymienionymi w obowiązującym druku, adekwatnymi do sytuacji. Skarżący zajmuje lokal W. M. na podstawie umowy użyczenia. Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza jednakże dowolności mocy i wiarygodności dowodu. Z treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że nie dopełniono obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz przekroczono granice swobodnej oceny dowodu, co stanowi wadę postępowania wpływającą w sposób istotny na wynik sprawy i jest podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdza, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Organ jedynie ogólnikowo rozważał posiadanie i zajmowanie lokalu - kluczowej sprawy odwołania oraz szerzej ustosunkował się do mało istotnego zarzutu podniesionego w odwołaniu tj. czy skarżącemu było znane stanowisko Biura Prawnego CZSW. Organ nie rozważył następujących zarzutów : - oceny zebranego materiału dowodowego, - wykładni zastosowanych przepisów w kontekście zajmowania lokalu, - oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, - wyjaśnienia, dlaczego organ dany przepis zastosował do przedstawionych ustaleń. Zaskarżoną decyzją organ naruszył art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Organy I i II instancji oceniły zebrany materiał dowodowy jednostronnie w odniesieniu do posiadania lokalu, a nie zajmowania zgodnie z dyspozycją art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy. Mimo, że jak twierdzi organ II instancji nie sposób rozdzielić pojęcia zajmowania użytego w art. 88 ust. 1 ustawy od pojęcia posiadania użytego w art. 89 ust. 1, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie podał wykładni zastosowanych przepisów. Ustalenie uprawnienia opisanego w art. 88. ust. 1 ustawy powinno odnosić się do kryterium zajmowania lokalu a uprawnienie opisane w art. 89 ust. 1 do posiadania lokalu. Zdaniem skarżącego stanowisko zajęte przez organ I i II instancji jest sprzeczne z art. 21 ust. 1 pkt. 32 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych z dnia 26 lipca 1991 (tj:Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), która pozwala podatnikowi na dokonanie odliczeń z tytułu poniesionych wydatków na remont i modernizację lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie tytułu prawnego. W przypadku wspólnego opodatkowania dochodów z żoną skarżący może dokonać odliczeń z tytułu poniesionych wydatków na remont lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy użyczenia, a zgodnie z wydanymi decyzjami przez organy obu instancji nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W polskim prawie obowiązuje zasada racjonalnego ustawodawcy, więc skoro do ustawy o Służbie Więziennej nie wprowadzono ograniczeń do uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 w kwestii zajmowania lokalu, to oznacza, że wolą ustawodawcy nie było ich wprowadzenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna. Art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis mówi o funkcjonariuszu, który zajmuje lokal mieszkalny, natomiast nie wspomina o tytule prawnym do zajmowanego lokalu. Także rozporządzenie wykonawcze Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie określa zamkniętego katalogu tytułów prawnych do lokalu, które uprawniają do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Ustalony w rozporządzeniu wzór oświadczenia mieszkaniowego przewiduje, że tytułem prawnym może być własność, przydział-decyzja administracyjna, umowa najmu, inne. Ze sformułowań tego wzoru należy wywieść wniosek, że podstawą zajmowania lokalu mieszkalnego może być dowolny tytuł prawny w tym np. użyczenie. Dopuszczalne wydaje się także wpisanie w oświadczeniu, że zajmuje się lokal bez tytułu prawnego. Zdaniem Sądu jedynym warunkiem, który musi spełniać funkcjonariusz ubiegający się o równoważnik za remont mieszkania jest zajmowanie lokalu mieszkalnego. Przy czym zajmowanie zgodnie z twierdzeniami skarżącego nie należy utożsamiać z posiadaniem. Zajmowanie jest wyrażeniem nie zdefiniowanym ściśle w przepisach powoływanej ustawy ale szerszym niż posiadanie. Postępowanie administracyjne w sprawie równoważnika za remont winno koncentrować się na ustaleniu okoliczności zajmowania lokalu, jeżeli są wątpliwe. Poza tym sformułowanie "za remont zajmowanego lokalu" nie oznacza konieczności przedstawienia rachunków lub innych dokumentów, które świadczą o faktycznym wydaniu równoważnika na remont mieszkania. Podobnie przeznaczenie tego świadczenia na inne cele nie jest podstawa do zwrotu równoważnika przez funkcjonariusza. Taki zwrot oznacza jedynie powiązanie świadczenia z zajmowaniem lokalu i założony przez ustawodawcę cel przyznania świadczenia. Zważywszy na cel świadczenia oraz treść tego przepisu trzeba uznać, że w przypadku małżeństwa funkcjonariuszy, którzy osobno występują o równoważnik pieniężny za remont tego samego lokalu, świadczenie może być wypłacone tylko jednemu z nich. Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie przedmiotowego równoważnika można wiązać tylko z zajmowaniem lokalu. Natomiast nie można odmawiać jego przyznania na tej podstawie, że małżonek funkcjonariusza lub on sam otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Są to świadczenia niezależne, które mogą przysługiwać łącznie. Jeżeli równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym (rekompensatą) w stosunku do prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 u.S.W. to nie ma powodu, żeby jego przyznanie blokowało otrzymanie dodatkowego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz zajmuje wskazany lokal. Przeciwny tok rozumowania prowadziłby do sytuacji, w której funkcjonariusz otrzymujący równoważnik za brak mieszkania byłby po raz drugi ograniczany w kwestii świadczeń mieszkaniowych. Po pierwsze zamiast świadczenia w postaci lokalu mieszkalnego dostawałby ekwiwalent pieniężny po wtóre nie miałby prawa do równoważnika za remont mieszkania. Każdemu innemu funkcjonariuszowi, wobec którego zrealizowano prawo do lokalu mieszkalnego równoważnik za remont przysługuje. Co więcej, przepisy ustawy ani rozporządzenia zastosowane w niniejszej sprawie nie zabraniają wypłaty równoważnika za remont osobie która otrzymuje równoważnik za brak mieszkania. Sąd rozumie pewną sprzeczność logiczną w brzmieniu przepisów art. 89 ust. 1 i 88 ust. 1 u.S.W., które posługują się zwrotem odpowiednio "nie posiadają" oraz "zajmowanego lokalu", podnoszoną przez organ. Trzeba jednak mieć na uwadze znaczenie przepisów w kontekście całości unormowań rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej a zwłaszcza fakt, że świadczenie z art. 89 ust. 1 u.S.W. odpowiada nie zrealizowanemu prawu do lokalu albo inaczej mówiąc jest zastępczą realizacją tego prawa. W niniejszej sprawie organy bez podstawy prawnej przyjęły, że nie można przyznać równoważnika za remont funkcjonariuszowi, który nie posiada tytułu prawnego. Jak słusznie zauważył skarżący z wpisu "INNE" w oświadczeniu mieszkaniowym w żaden sposób nie da się wywieść, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu. W kwestii tytułu do lokalu organy nie podjęły żadnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest to tym bardziej zastanawiające, że zarówno organ jak i skarżący nawiązują do zagadnienie tytułu prawnego do lokalu. Cały materiał dowodowy zebrany przez organ w sprawie ogranicza się do nieprawidłowo wypełnionego oświadczenia mieszkaniowego skarżącego oraz kolejnych decyzji i odwołań zaistniałych w sprawie. Sąd uznał, że organy nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wystarczającym do orzekania oraz dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów nie zajmując się w ogóle sprawą zajmowania przez funkcjonariusza lokalu. Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 k.p.a. Powinny, bowiem wystąpić do skarżącego o sprecyzowanie zapisów w oświadczeniu mieszkaniowym. Przedmiotowe oświadczenie nie zawiera kategorii zajmowanego lokalu ani informacji o podstawie zajmowanego lokalu, co z kolei prowadziło do dowolności w interpretacji jego zapisów. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.