III SA/Gd 459/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 23 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia czasu wolnego od pracy oddala skargę. Decyzją z dnia 5 września 2008 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego, na podstawie art. 104 k.p.a, art.31 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej /t.j. Dz. U. z 2002r. nr 207 poz. 1761 z późn. zm./, odmówił W. M. udzielenia czasu wolnego w wymiarze 2.256,36 godzin, które przepracował w okresie od dnia 1 marca 2005r. do dnia 31 grudnia 2007r.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W. M. jest funkcjonariuszem Służby Więziennej. Podczas pełnienia służby w Areszcie Śledczym w G. wykonywał obowiązki wynikające z zajmowanego stanowiska, tzn. młodszego lekarza, lekarza, asystent, starszego asystenta, a następnie ordynatora oddziału wewnętrznego szpitala. Będąc lekarzem pełnił również dyżury medyczne, za które otrzymywał wynagrodzenie zgodnie z art. 32j obowiązującej wówczas ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przytaczając definicję dyżuru medycznego z art. 18d ust. 1 pkt 4 ww. ustawy organ wskazał, iż ma ona charakter regulacji całościowej i dlatego brak jest podstaw do uznania, że do dyżuru medycznego mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy dotyczące godzin nadliczbowych. Dyrektywa nr 2003/88/WE nie reguluje kwestii rekompensaty za nieudzielone wolne od pracy lecz wprowadza pojęcie prawa do odpoczynku dobowego i tygodniowego. Nieudzielanie na bieżąco odpoczynku nie uprawnia do kumulowania tego czasu celem udzielenia łącznego okresu odpoczynku w późniejszym terminie, gdyż jest to niezgodne z celami dyrektywy. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący podniósł, iż organ I instancji nie przytoczył żadnej podstawy prawnej popierającej stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Organ dokonał błędnej interpretacji art. 3, 5 i 6 dyrektywy nr 93/104/WE. Była ona sprzeczna z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego, z którego jednoznacznie wynika, iż działanie pracodawcy, który nie respektuje obowiązku udzielania pracownikowi czasu wolnego jest bezprawne. Stanowisko ETS i SN uznaje prawo pracownika do uzyskania kompensacyjnego czasu wolnego, gdy upłynął już okres rozliczeniowy, wskazując jednocześnie, że pracownikowi nie przysługuje roszczenie o dodatkowe wynagrodzenie w razie nieudzielenia odpowiednich przerw w pracy. Zdaniem W. M. mógł on dokonać wyboru środka, który zniwelowałby skutki bezprawnego działania pracodawcy, w postaci udzielenia czasu wolnego. Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 13 października 2008r. nr [...] decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z art. 108 ustawy o Służbie Więziennej oraz zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1997r. w sprawie warunków wynagradzania lekarzy - funkcjonariuszy Służby Więziennej za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (Dz. Urz. MS. Z 1997r. Nr 3, poz. 29), dyżur lekarski traktowany był jako zadanie zlecone wykraczające poza obowiązki służbowe, za które funkcjonariusz otrzymywał dodatkowe wynagrodzenie. Dyżur nie był traktowany jako czas pracy, za który przysługiwało lekarzowi prawo do odpoczynku. Organ zgodził się z poglądem skarżącego, iż stanowisko przedstawione w dyrektywie nr 2003/88/WE jest "stanowiskiem na teraz i na przyszłość", podkreślając, iż organ I instancji pogląd ten także potwierdził. Zatem nie było sprzeczności w wykładni prawa dokonanej przez organ I instancji z treścią dyrektywy i orzecznictwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył W. M.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucał jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3, 5 i 6 Dyrektywy Rady nr 93/104/WE oraz Dyrektywy nr 2003/88/WE poprzez przyjęcie, że możliwość realizacji praw wynikających z dyrektyw polegających na prawie pracownika do dochodzenia udzielenia mu czasu wolnego w naturze, ustaje z upływem okresu rozliczeniowego, w jakim nastąpiło naruszenie prawa do odpoczynku. Skarżący ponownie podniósł, iż organy I i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przytoczyły żadnej podstawy prawnej popierającej ich stanowiska. Dokonana wykładnia art. 3, 5 i 6 Dyrektywy była całkowicie sprzeczna z orzecznictwem ETS, jak i SN, z którego wynika, iż lekarzowi przysługuje prawo do dni wolnych, nawet w czasie gdy upłynęły już okresy rozliczeniowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/88/WE z dnia 22 czerwca 2002r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L.03.299.9), zwana dalej dyrektywą, podobnie jak poprzedzająca ją dyrektywa Rady nr 93/104 z dnia 23 listopada 1993r. były już w takim zakresie w jakim ich unormowania dotyczą dyżurów lekarskich przedmiotem orzecznictwa zarówno Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jak i Sądu Najwyższego. Dorobek tego orzecznictwa jest znany i wskazuje jednoznacznie, że dyżur lekarski pełniony w systemie fizycznej obecności w zakładzie pracy stanowi czas pracy w rozumieniu powyższych dyrektyw, a powtarzanie argumentacji prawnej prowadzącej do takiego wniosku jest w tym miejscu zbyteczne. Wystarczy przywołać tu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt I PZP 11/07 (OSNP 2008/17-18/247) oraz z dnia 3 czerwca 2008r. sygn. akt I PZP 10/07 (Biuletyn SN 2008/6/25) oraz postanowienie ETS z dnia 11 stycznia 2007r. w sprawie C-437/05 Jan Vorel c/a Nemocnice Cesky Krumlov i wyrok ETS z dnia 9 września 2003r. w sprawie Landeshauptstadt Kiel v. Norbert Jaeger sygn. akt C-151/02 w których to orzeczeniach wszystkie aspekty specyfiki dyżurów lekarskich omówione zostały w sposób wyczerpujący, jednoznacznie prowadzący do wskazanego wyżej wniosku. Nie ma również wątpliwości, że dyrektywa nr 2003/88/WE znajduje bezpośrednie zastosowanie w relacji między szpitalem należącym do państwowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Areszt Śledczy w G. i lekarzem, wykonującym swe obowiązki w ramach stosunku służby pełnionej w Służbie Więziennej, będącej specyficzną służbą publiczną. Między skarżącym i podmiotem, w ramach którego wykonywał on obowiązki lekarskie występuje bowiem typowa relacja "wertykalna", która w przypadku precyzyjnego brzmienia przepisów dyrektywy i upływu terminu do jej wykonania uzasadnia bezpośrednie zastosowanie jej unormowań. Nie jest sporne między stronami w niniejszej sprawie, że wymiar i organizacja dyżurów lekarskich pełnionych przez skarżącego w okresie do 31 grudnia 2007r. nie odpowiadały normom relacji między czasem pracy i czasem odpoczynku ustanowionym przez powołaną dyrektywę. Stwierdzić należy, że przepisy dyrektywy mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do wszystkich przepisów prawa krajowego z nią sprzecznych (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) - a zatem odrębne regulacje, powołane przez organ w zaskarżonej decyzji, nie stanowiące odstępstw dopuszczonych przez art. 17 dyrektywy, nie uzasadniały bynajmniej niezgodnej z jej przepisami organizacji czasu pracy skarżącego. Z powyższego naruszenia obowiązującego prawa, skarżący wyprowadził jednakże roszczenie o udzielenie mu skumulowanego okresu czasu wolnego, odpowiadającego sumie okresów czasu wolnego, który powinien być mu udzielony, przy należytym stosowaniu norm dyrektywy. Ani przepisy omawianej dyrektywy, ani przepisy prawa krajowego nie zawierają unormowań szczególnych, regulujących kwestię roszczeń lekarzy, związanych z naruszeniem przepisów dyrektywy nr 2003/88/WE. W tej sytuacji kluczowe znaczenie dla oceny zasadności żądania skarżącego ma określenie celów, którym służyć mają unormowania dyrektywy nr 2003/88/WE (por. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy pod. red. A. Wróbla. Wyd. Zakamycze. 2005, str. 58-59). Szczególnego znaczenia nabiera tu treść jej preambuły, która przywołuje art. 137 Traktatu, przewidujący między innymi, że Wspólnota ma wspierać i uzupełniać działania Państw Członkowskich w związku z poprawą środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. Preambuła stanowi także, że "...(4) poprawa bezpieczeństwa, higieny i ochrony zdrowia pracowników w miejscu pracy jest celem, który nie powinien być podporządkowany względom czysto ekonomicznym. (5) Wszystkim pracownikom powinny przysługiwać odpowiednie okresy odpoczynku. Koncepcja "odpoczynku" musi być wyrażona w jednostkach czasu, tzn. w dniach, godzinach i/lub ich częściach. Pracownikom wspólnotowym należy przyznać minimalne dobowe, tygodniowe i roczne okresy odpoczynku oraz odpowiednie przerwy. W tym kontekście niezbędne jest również ustanowienie maksymalnego limitu tygodniowego wymiaru czasu pracy... (7) Badania wykazały, iż organizm ludzki jest w porze nocnej bardziej wrażliwy na zakłócenia środowiska i pewne uciążliwe formy organizacji pracy oraz że długie okresy pracy w porze nocnej mogą być szkodliwe dla zdrowia pracowników i mogą zagrażać bezpieczeństwu w miejscu pracy... (10) Sytuacja pracowników wykonujących pracę w porze nocnej i w systemie pracy zmianowej wymaga, aby poziom ochrony ich bezpieczeństwa i zdrowia był dostosowany do charakteru ich pracy oraz aby organizacja i działanie służb oraz środków ochronnych i zapobiegawczych były skuteczne. (11) Szczególne warunki pracy mogą mieć szkodliwe skutki dla bezpieczeństwa i zdrowia pracowników. Organizacja pracy, zgodnie z niektórymi harmonogramami musi uwzględniać ogólną zasadę przystosowania pracy do pracownika". Przywołane wyżej sformułowania preambuły wskazują niewątpliwie na to, że celem regulacji omawianej dyrektywy jest zapewnienie bezpieczeństwa, higieny i ochrony zdrowia pracowników, a środki prowadzące do tego celu to organizacja pracy w sposób gwarantujący odpowiedni czas odpoczynku. Zaś odpowiedni czas odpoczynku zgodnie z definicją z art. 2 pkt 9 dyrektywy oznacza, że pracownicy mają regularne okresy odpoczynku, których wymiar wyrażany jest w jednostkach czasu oraz które są wystarczająco długie i nieprzerwane, w celu zapewnienia, że w wyniku zmęczenia lub innych nieregularnych harmonogramów pracy pracownicy nie powodują wypadków, których są ofiarami, których ofiarami są ich współpracownicy oraz nie doznają uszczerbku na zdrowiu zarówno krótkoterminowo, jak i w dłuższym okresie. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znajdującym oparcie zarówno w przywoływanych wyżej orzeczeniach Sądu Najwyższego, jak i w uzasadnieniu wyroku ETS w sprawie Landeshauptstadt Kiel vs Norbert Jaeger interpretacja przepisów dyrektywy nie może prowadzić do kumulowania okresów należnego, a nieudzielonego czasu wolnego i wykorzystywania przez pracownika dłuższych okresów czasu wolnego poza okresami rozliczeniowymi określonymi w dyrektywie. Taka wykładnia mogłaby bowiem prowadzić do rezultatu sprzecznego z celem prawodawcy europejskiego, określonym w preambule dyrektywy, a mianowicie skłaniać mogłaby w różnych sytuacjach do obchodzenia przepisów dyrektywy i przyznawania skumulowanych okresów równoważnych czasu wolnego w miejsce czasu wolnego należnego zgodnie z dyrektywą w przewidzianych nią okresach rozliczeniowych. Tym samym unicestwiony zostałby prewencyjny, zabezpieczający charakter unormowań dyrektywy. Trudno bowiem byłoby uznać taką praktykę za realizującą cel ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracy. Podobne stanowisko wyraził w literaturze Zdzisław Kubot w artykule "Specyfika dyżurów medycznych (PiZS nr 1/2008 poz.14), wskazując, że prawo lekarza dyżurującego do równoważnego czasu odpoczynku za okres od 1 maja 2004 r., nie tylko nie ma podstaw w przepisach dyrektywy 2003/88, ale narusza jej przepisy i godzi w koncepcję odpoczynku wyrażoną w tej dyrektywie. Zwrócić należy uwagę, że poszukiwaniem środków prawnych, zmierzających do zapewnienia efektywnego wykonywania norm dyrektywy zajął się Sąd Najwyższy w powoływanej wyżej uchwale z dnia 3 czerwca 2008r. sygn. akt I PZP 10/07, nie zgadzając się również z poglądem, że w wypadku nieudzielenia pracownikowi przysługującego mu okresu czasu wolnego przysługuje mu roszczenie o udzielenie równoważnego okresu wypoczynku. Sąd Najwyższy dostrzegł natomiast w tym przypadku możliwość wystąpienia z roszczeniem o ochronę dóbr osobistych lub o odszkodowanie za szkodę poniesioną w wyniku naruszenia prawa. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.