III SA/Gd 461/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 16 grudnia 2014 r., nr [...]. Z uzasadnień do zaskarżonych decyzji wynika, co następuje: decyzją z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 78 ust. 1 – 4, art. 78a, art. 106 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przyznał M. i A. R. – rodzinie zastępczej spokrewnionej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka N. R. w kwocie 988,20 zł miesięcznie. W decyzji wskazano, że przyznana pomoc przysługuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...] Starosta P. uchylił ww. rozstrzygnięcie z dnia 8 marca 2012 r. wskazując, że z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 22 września 2012 r. (sygn. akt [...]) wynika, że postępowanie opiekuńcze wobec małoletniego N. R. zostało umorzone z uwagi na ukończenie osiemnastu lat przez jego matkę N. R.. Następnie w dniu 8 stycznia 2013 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w W. (Sygn. akt [...]) z wyjaśnieniem, że postanowienie o umieszczeniu małoletniego N. R. w rodzinie zastępczej było wydane na czas niepełnoletności N. R. Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] Starosta P., działając m.in. na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ( tj. Dz.U z 2013 r., poz.135 ze zm.) ustalił, że świadczenie pieniężne pobrane przez M. i A. R. w okresie 25 kwietnia – 31 października 2012 r. w kwocie 6.126,84 zł z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka N. R. w rodzinie zastępczej jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z datą ukończenia przez N. R. osiemnastu lat tj. w dniu 26 kwietnia 2012 r., rodzina zastępcza utraciła swój byt. Mimo to, od dnia 25 kwietnia do dnia 31 października 2012 r. rodzinie zastępczej wypłacono z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka N. R. kwotę 6.126,84 zł. W odwołaniu od decyzji M. i A. R. wskazali, że postanowienie Sądu o umorzeniu postępowania opiekuńczego otrzymali dopiero we wrześniu i dopiero to rozstrzygnięcie stało się dla organu podstawą do wydania w dniu 15 listopada 2012 r. decyzji o uchyleniu świadczeń. Córka N. studiuje i pracuje na ½ etatu, w rezultacie oboje pozostają na utrzymaniu skarżących, a pieniądze, zwrotu których domagają się organy w niniejszym postępowaniu, zostały wydatkowane na potrzeby małoletniego N. W następstwie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2016 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Starosty P. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (publ. jw.). Zdaniem organu odwoławczego w realiach sprawy ww. świadczenia pieniężne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. W dniu 26 kwietnia 2012 r. N. R. uzyskała bowiem pełnoletniość. Fakt ten oznacza, że z dniem 26 kwietnia 2012 r. rodzina zastępcza utraciła swój byt prawny. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ M. i A. R. mieli świadomość, że z dniem uzyskania pełnoletności przez ich córką tj. z dniem 26 kwietnia 2012 r. ustanowiona przez nich rodzina zastępcza utraciła byt prawny, co wynika m.in. z oświadczenia M. R. złożonego w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu 25 października 2011 r. Dodatkowo organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. z pytaniem, czy po wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania opiekuńczego, podjęte zostało inne postępowanie zakończone umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej tj. u M. i A. R. Postanowieniem [...] z dnia 8 października 2014 r. Sąd stwierdził brak podstaw do ingerencji w wykonywanie władzy rodzicielskiej przez N. R. nad synem, przekazując jednocześnie informację, że przed Sądem nie toczy się już żadna sprawa dotycząca małoletniego N. R.. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego wypłata świadczenia przewidzianego w art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która nastąpiła w okresie od 25 kwietnia 2012 r. do dnia 31 października 2012 r., była świadczeniem nienależnie pobranym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. i A. R. zakwestionowali wydane w ich sprawie decyzje wskazując, że są niezgodne z prawem i krzywdzące dla rodziny, która współdziałała z organami i wydała otrzymane pieniądze na potrzeby małoletniego wnuka. Skarżący podkreślili, że postanowienie Sądu Rejonowego w W. otrzymali we wrześniu 2012 r. i dopiero to rozstrzygnięcie stało się postawą do wydania przez PCPR w P. decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty dotyczące słuszności bądź celowości zaskarżonego aktu. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 2 Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a na mocy art. 133 § 1 cyt. ustawy Sąd wydaje wyrok /.../ na podstawie akt sprawy nadesłanych przez organ. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona, częściowo z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 8 marca 2012 r. Starosta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 78 ust. 1 – 4, art. 78a, art. 106 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyznał M. i A. R. – rodzinie zastępczej spokrewnionej, pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka N. R., w kwocie 988,20 zł miesięcznie. W decyzji wskazano, że przyznana pomoc przysługuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami: organu I instancji z dnia 16 grudnia 2014 r. i II instancji z dnia 19 lutego 2016 r. orzeczono, że świadczenia pieniężne, wypłacone rodzinie zastępczej w czasie od 26 kwietnia 2012 r. do 31 października 2012 r. łącznie w wysokości 6126,84 zł , są świadczeniami nienależnie pobranymi z uwagi na fakt, że mama N., N. R., ukończyła w dniu 26 kwietnia 2012 r.18 lat, zatem – "rodzina zastępcza przestała istnieć", jak określił to organ I instancji, a świadczenia pieniężne – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przysługują jedynie rodzinie zastępczej. Jednocześnie organ I instancji w wyżej cytowanym uzasadnieniu do decyzji podaje, że postępowanie opiekuńcze wobec małoletniego N. zostało umorzone z uwagi na ukończenie osiemnastu lat przez jego matkę N. R. postanowieniem Sądu Rejonowego w W. dopiero w dniu 22 września 2012 r. Wcześniej – postanowieniem tego Sądu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt [...] M. i A. R. ustanowieni zostali rodziną zastępczą dla małoletniego N.. Z akt wynika również, że decyzję z dnia 8 marca 2012 r Starosta P. uchylił dopiero w dniu 15 listopada 2012 r., powołując się na w/w postanowienie Sądu Rejonowego w W.. Co istotne, w podstawie prawnej tej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 106 ust. 3 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Również w decyzjach z dni 14 stycznia 2013 r. i 23 stycznia 2014 r. (następnie uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 195/14) organy obu instancji powołały w podstawie prawnej wydanych decyzji art. 104, art. 108 i art. 129 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 98, art. 104 ust. 1 – 4 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Jest tak dlatego, że – co aktualnie uszło uwadze Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu– na wniosek rodziny zastępczej "pomoc pieniężną na częściowe utrzymanie dziecka N. R. przyznano na zasadach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej", jak wyjaśnia w uzasadnieniu do decyzji z dnia 16 grudnia 2015 r. organ I instancji ( patrz: uzasadnienie decyzji). Z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika zaś, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., podlegają /.../ rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenie. Czy i jaki wniosek złożyli w tej kwestii M. i A. R. z akt przedstawionych sądowi nie wynika, zatem – Sąd orzekający nie ma możliwości zweryfikowania, przepisy jakiej ustawy (tj. o pomocy społecznej czy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ) winny być podstawą orzekania o tym, że świadczenie wypłacone małż. R., jest świadczeniem nienależnym. Z przytoczonych wyżej okoliczności wynika bowiem, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej i jej unormowania winny być przedmiotem analizy organów obu instancji celem stwierdzenia, czy przedmiotowe świadczenia były pobrane nienależnie. Powyższe świadczy o naruszeniu – przy orzekaniu o nienależnym świadczeniu – przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez jej zastosowanie i – ustawy o pomocy społecznej, poprzez jej pominięcie. Niezależnie od powyższego organy obu instancji pominęły (bowiem nie napisały o tym ani w osnowie ani w uzasadnieniach do decyzji) rozważania dotyczące prawnych podstaw funkcjonowania rodzin zastępczych, a wśród nich – powinności osób sprawujących pieczę zastępczą. Z prawnego punktu widzenia nie jest bowiem tak, jak ujął to organ I instancji, że "z chwilą uzyskania pełnoletniości przez matkę biologiczną dziecka, rodzina zastępcza - utraciła swój byt". W przedstawionych tutejszemu sądowi aktach brak jakiegokolwiek postanowienia Sądu Rejonowego Rodzinnego w W. dotyczącego opieki nad małoletnim N. R. (postanowień, o których pisał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, do akt nie włączono). Rodzina zastępcza to instytucja prawna, uzyskująca swój status na mocy orzeczenia sądu rodzinnego i opiekuńczego. Zatem w sprawie, w której orzeka się o świadczeniu nienależnie pobranym (patrz art. 6 pkt. 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej albo art. 92 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) należy najpierw przywołać i przeanalizować treść postanowienia sądu opiekuńczego, zgodnie z którym ustaje byt prawny rodziny (pieczy) zastępczej. Pomocne w tej mierze mogą być rozważania zawarte w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 840/10 (wyrok dostępny w centr. bazie orzeczeń sądów administracyjnych), w których, między innymi, sąd wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, ustanowienie (a zatem – i ustanie) rodziny zastępczej jest wiążące dla organów administracji z chwilą prawomocności orzeczenia sądu. Tak więc szczegółowe ustalenie daty, z upływem której "rodzina zastępcza małoletniego N. R. utraciła swój byt" będzie miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy i od kiedy skarżący M. i A. R. pobierali nienależnie świadczenie pieniężne na częściowe utrzymanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej (patrz również art. 169 i n. k.r. op.). Wadą orzeczeń podjętych w niniejszej sprawie w obu instancjach jest również i to, że organy powołały jako podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej bez przywołania, który z punktów ustępu 2 tego artykułu ma zastosowanie w sprawie. Powołanie samego "ustępu 2" art. 92 ustawy w sytuacji, gdy zawiera on 3 punkty z zupełnie inaczej określonymi hipotezami, jest istotnym błędem orzeczeń. Z rozważań powyższych wynika, że decyzje organów obu instancji naruszają omówione powyżej przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z przedstawionego uzasadnienia.