III SA/Gd 463/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na pismo Wojewody z dnia 29 września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku dotyczącego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W skardze powołującej art.50 § 1 w zw. z art.52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, A. M. zaskarżył pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Wojewodę [...] oraz wniósł o: 1. zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 ppsa do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie RP i 2. przyznanie skarżącemu na podstawie art.243 § 1 w zw. z art. 245 § 2 ppsa prawa pomocy obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych w całości oraz przyznanie adwokata z urzędu. Wniosek opisany w punkcie 2 skarżący uzasadnił swoją trudną sytuacją finansową. Wniosek został rozpoznany i postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2009 roku oddalony. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności - art.64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez wezwanie skarżącego do usunięcia braków niemożliwych do usunięcia ze względu na nieistnienie kraju pochodzenia skarżącego. W uzasadnieniu wniosków skarżący wyjaśnił, że na terytorium [...] przebywa nielegalnie od 1996 roku. Pochodzi z [...], gdzie był prześladowany, a rodzina -12 osób - została wymordowana. Po wejściu w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 roku o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz.818) skarżący zdecydował się na zalegalizowanie pobytu na terenie Polski na podstawie art. 18 tej ustawy i w tym celu złożył wszystkie potrzebne (posiadane) dokumenty. Zdaniem skarżącego spełnia on warunki stawiane przez ustawodawcę dla osób nielegalnie przebywających na terytorium RP, które chcą zalegalizować swój pobyt. Organ rozpatrujący sprawę wezwał skarżącego pismem z dnia 4 czerwca 2008 roku do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. dostarczenia ważnego dokumentu podróży. Ponieważ skarżący opuścił teren swego kraju w obawie o swoje życie i zdrowie nie może zwrócić się o pomoc do władz tego państwa. Z tego powodu nie mógł przedstawić ważnego dokumentu podróży. W dniu 1 sierpnia 2008 roku skarżący otrzymał od Wojewody [...] pismo informujące, że ze względu na braki wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. sprawę pozostawia się bez rozpoznania. Pismem, które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 19 sierpnia 2008 roku skarżący wezwał organ do zaprzestania naruszania prawa, polegającego na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas określony bez rozpoznania. Skarżący zażądał podjęcia postępowania i udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Pismem z dnia 29 września 2008 roku Wojewoda [...] poinformował, że ze względu na nie dostarczenie ważnego dokumentu podróży wniosek skarżącego pozostawia bez rozpoznania. Ze względu na opisane w skardze okoliczności dotyczące powodów i sposobu, w jaki skarżący opuścił kraj pochodzenia, skarżący uważa, że żądanie dostarczenia ważnego dokumentu podróży jest żądaniem niemożliwym do zrealizowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2009 roku zatytułowanym "wniosek dowodowy" skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy kopii prawa jazdy skarżącego oraz książeczki wojskowej celem potwierdzenia okoliczności, że skarżący ma dokumenty umożliwiające potwierdzenie tożsamości skarżącego. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 243, poz. 1694 ze zm.) w sytuacji, gdy nie jest możliwe przedstawienie ważnego dokumentu podróży, wzywa się stronę do przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość strony, a skarżący takiego wezwania od organu nie otrzymał. Przez cały czas trwania procedury o udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce organ domagał się od skarżącego jedynie przedstawienia ważnego dokumentu podróży, którego skarżący z opisanych wyżej względów dostarczyć nie był w stanie. Wniesiono o dołączenie kopii przesłanych dokumentów do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując wstępnej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, należy podkreślić, iż w skardze do Sądu skarżący domagał się zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 ppsa do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie RP. Sąd w niniejszym składzie zauważa, iż pozostawienie podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga wydania ani decyzji, ani postanowienia. Stanowisko, że w sytuacji określonej w art. 64 § 2 k.p.a. organ dokonuje jedynie czynności materialno-technicznej, dominuje także w literaturze prawniczej i orzecznictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, komentarz do art. 64, uwaga 4; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 64, uwaga 4; G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, uwaga 10 oraz cytowane w tych komentarzach orzecznictwo). Pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie wyłącza dopuszczalności wniesienia przez autora podania skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 9 listopada 2000r., II SA/Wr 200/99 - niepubl.; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702 z aprobującą glosą B. Adamiak do tej uchwały, OSP 2001, nr 1, poz. 12). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zgodnie z przepisami ustawy, jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W wypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w rozpatrywanej sprawie było złożenie zażalenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. – w myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (jedn. tekst Dz.U. z 2006 r. Nr 234 poz. 1694 ze zm.) - na niezałatwienie przez Wojewodę [...] wniosku dotyczącego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, iż strona skarżąca nie wniosła stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Za wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. nie można również uznać pisma skarżącego, które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 19 sierpnia 2008 roku, wzywającego organ, w trybie art. 52 § 4 ppsa do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie zostało ono skierowane do organu wyższego stopnia. Pismo to zatem nie stanowi zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Należy zarazem zauważyć, iż takie działanie wynikało zapewne z zastosowania się skarżącego do oczywiście błędnych pouczeń co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jakie Wojewoda [...] zawarł w pismach z dnia 1 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 29 września 2008 r. nr SO.VII/5141/60/1047/2008. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę jako niedopuszczalną .