III SA/Gd 464/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2018 r. J. S. (zwany dalej: "stroną", "skarżącym" albo "wnioskodawcą") zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie pomocy finansowej na zakup biletu kredytowego oraz pomocy finansowej na sprawy związane z zakwaterowaniem, wyżywieniem i z opłatami związanymi na podróż do innego państwa. Decyzją z dnia 19 lutego 2018 r,. nr [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 2, art. 3, art. 11, art. 39 i art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego oraz pomocy finansowej na sprawy związane z zakwaterowaniem, wyżywieniem i z opłatami związanymi na podróż do innego państwa W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 26 stycznia 2018 r. przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego i ustalił, że J. S. ma 48 lat, jest kawalerem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W postępowaniu spadkowym po zmarłych rodzicach nabył ziemię oraz dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje. Większą część ziemi sprzedał w 2016 r. Obecnie jest właścicielem ziemi o powierzchni 1,51 ha przeliczeniowego. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim ze wskazaniem na otwarty rynek pracy. Podczas przeprowadzanych wywiadów środowiskowych w miejscu zamieszkania niejednokrotnie motywowano stronę do polepszenia swojej sytuacji bytowej poprzez podjęcie zatrudnienia i umożliwienia samodzielnego życia w społeczeństwie, ponieważ dochód z ziemi nie jest wystarczający do zapewnienia godnego życia. Posiadanie przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Na posiadanej przez wnioskodawcę ziemi rośnie bowiem lucerna, która nie wymaga codziennej pracy. W celu polepszenia obecnej sytuacji stronie kilka razy wysłano kilka ofert pracy, jednakże wnioskodawca nie skorzystał z oferowanej pomocy. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dniu 8 stycznia 2018r. stronie wskazano zakłady pracy, w których są wolne etaty z ich lokalizacja to 6 km od miejsca zamieszkania strony. J. S. posiada prawo jazdy i samochód co oznacza, że ma ułatwiony dojazd do miejsca zatrudnienia. Dodatkowo wskazano, że niejednokrotnie zwracano stronie uwagę na zakłady pracy, które zapewniają własny transport do miejsca zatrudnienia. Organ wskazał, że bierna postawa strony w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy zawodowej skutkowała uznaniem przez organ I instancji, że strona nie wykazuje chęci podjęcia działań w celu uzyskania zatrudnienia tylko zamierza przenosić koszty utrzymania na organ. Dlatego odmowa przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego była zasadna i słuszna. Organ wyjaśnił dalej, że wymaga od wnioskodawcy aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych, natomiast jej brak ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymywania się od udzielenia takiej pomocy. Co istotne, pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie u jej beneficjentów odpowiednich postaw celem przezwyciężenia zaistniałej sytuacji. Pomoc ta nie może zmieniać się w stałe źródło utrzymania. Organ podkreślił nadto, że wnioskodawca miesięcznie składa kilka podań i nie jest pozbawiony całkowicie pomocy, gdyż korzysta z pomocy ośrodka. Decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. organ przyznał stronie świadczenie pieniężne na zakup żywności od stycznia do maja 2018 r. w wysokości 120 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji przyznającej wnioskowaną pomoc. Zdaniem odwołującego, całe postępowanie od samego początku było nastawione na nieudzielenie pomocy. Zarzucił organowi pomocy społecznej m.in. "manipulowanie" stanem faktycznym poprzez nie opisywanie całej prawdy, a wybieranie jedynie części faktów z sytuacji życiowej wnioskodawcy, które organowi odpowiadają. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazano, iż z akt sprawy wynika bezspornie, mając na względzie żądania strony objęte podaniem z dnia 21 stycznia 2018 r. w zakresie przyznania pomocy, iż organ pierwszej instancji poczynił wystarczające działania w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, lokalowej, zdrowotnej i zawodowej wnioskodawcy. Zadaniem organu pomocy społecznej jest przede wszystkim udzielanie wsparcia, pomocy i aktywizowanie osoby zgłaszającej wniosek o pomoc finansową w przezwyciężaniu trudnej sytuacji finansowej we własnym zakresie w miarę możliwości danej osoby. W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji mając na względzie wiek i stan zdrowia a także kwalifikacje zawodowe wnioskodawcy wyjaśnił, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości w celu poprawy swojej trudnej sytuacji. Nie przedstawia nadto konkretnych powodów, dla których nie podejmuje aktywności zawodowej. Niestety brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą i nieuzasadniony brak zainteresowania w zakresie podjęcia jakiejkolwiek pracy skutkował zastosowaniem przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i koniecznością wydania decyzji odmownej. Odpowiedzialność wobec osoby, która nie jest w stanie sprostać swoim zadaniom spoczywa najpierw na samej osobie. Natomiast gdy taka osoba nie daje sobie sama rady to odpowiedzialność wobec niej przechodzi na rodzinę. Ośrodek Pomocy Społecznej jest ostatecznością i może udzielić wsparcia dopiero po wyczerpaniu przez osobę własnych możliwości, zasobów i uprawnień. Ponadto organ rozważając przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego bierze pod uwagę możliwości finansowe ośrodka oraz sytuację osobistą wnioskodawcy, badając przy tym kryteria związane z możliwością zaspokojenia danej potrzeby samodzielnie przez wnioskodawcę. Wyjaśniono też, że pomoc przyznawana na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej ma charakter przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonywania życiowych trudności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł J. S. domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez: nieustosunkowanie się organu do stawianych w odwołaniu zarzutów; niezachowanie terminu rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. i brak informacji o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy; jak i niepoinformowania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej o wysłaniu takiej informacji; niepoinformowanie o wpłynięciu dokumentów wysłanych przez ośrodek pomocy w sprawie odwołania skarżącego i nadanie biegu administracyjnego, w tym nadanie sygnatury sprawy; niepoinformowanie przez ośrodek pomocy przed zakończeniem postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i materiałów przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ odwoławczy powielił argumentację organu pierwszej instancji nie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ wykreował powód nie udzielona mu pomocy na potrzeby postępowania. Stwierdził, że skoro organ przedstawia mu konkretne oferty pracy, to winien też zapewnić mu środki na pokrycie kosztów biletu na dojazd do zakładu pracy. Podniósł, iż nie rozumie dlaczego organ nie udzielił mu pomocy finansowej na zakup biletu, ale w dalszym ciągu wypłaca mu zasiłek na dożywianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 19 lutego 2018 r., którą odmówiono wnioskodawcy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego w formie biletu kredytowego oraz pomocy finansowej na sprawy związane z zakwaterowaniem, wyżywieniem i z opłatami związanymi na podróż do innego państwa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej - "ustawą". Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy mieć jednakże na względzie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Należy zatem przyznać rację organom orzekającym, że celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, w tym w postaci zasiłków celowych. Co istotne, decyzja w przedmiocie zasiłku celowego wydawana przez organ pomocy społecznej w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do przyznania świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się z kolei do zbadania czy organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji publicznej ma bowiem obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. Orzekając zatem w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje bowiem organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrywania wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przyznawane świadczenie ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących. Tym samym spełnienie ustawowych kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. W sprawie nie było sporne, że skarżący spełniał wymagane przez ustawę kryterium dochodowe. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, skarżący ma 48 lat, jest kawalerem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,51 ha. Z tego tytułu osiąga dochód w kwocie 434,88 zł miesięcznie. Uprawia lucernę. Mieszka w domu jednorodzinnym po zmarłych rodzicach. W wyniku postępowania spadkowego odziedziczył również ziemię, której znaczną część sprzedał w roku 2016 w celu spłacenia rodzeństwa. Wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na możliwość podjęcia zatrudnienia na otwartym rynku pracy. W celu polepszenia sytuacji finansowej wnioskodawca wielokrotnie był motywowany przez pracowników społecznych do podjęcia zatrudnienia. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca nie jest zainteresowany propozycjami zatrudnienia, a jego czas absorbują sprawy prywatne i prowadzenie licznych postępowań administracyjnych i sądowych. Mając na uwadze ustalenia poczynione przez organy orzekające w niniejszej sprawie uznać należy, że organy te poddały ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia w sposób jak najbardziej uzasadniony zwróciły uwagę na fakt, iż skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości dla poprawy swojej sytuacji, co w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Warto zaznaczyć, że okoliczności, z powodu których skarżący nie zamierza podjąć zatrudnienia zostały przez niego wyartykułowane w toku postępowania administracyjnego i nie mogą być uznane jako uzasadniające odmowę podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu stwierdzić należy, iż rozpatrując wniosek skarżącego organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego dokonały oceny sytuacji życiowej oraz postawy wnioskodawcy, uznając ją za bierną i roszczeniową. Organom orzekającym w sprawie nie można tym samym postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń we wskazanym zakresie decydowała przede wszystkim obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego. Na zakończenie rozważań w tym zakresie trzeba zaznaczyć, że skarżący musi mieć świadomość, że organ pomocy społecznej, ze względu na ograniczone możliwości finansowe nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych oczekiwań. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez te osoby żądań. W odniesieniu do skarżącego taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ nie pozostawia skarżącego bez jakiejkolwiek pomocy. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że wyrazem tych starań jest przyznanie od stycznia do maja 2018 r. zasiłku celowego na zakup żywności (a zatem od miesiąca złożenia wniosku inicjującego oceniane przez Sąd postępowanie). W dniu 17 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji wydał nadto decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków. Z akt tych wynika ponadto, że stosowne świadczenia z pomocy społecznej skarżący otrzymywał również w przeszłości. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a zarazem stwierdził, że nietrafne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów odnoszących się do postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a.). W kwestii podniesionego zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że organ winien stronie postępowania zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. Postawiony w tym zakresie zarzut uznać należy za zasadny, bo w aktach sprawy brak jest zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego. Jednakże zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r.; sygn. akt II OSK 1253/16). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Ponadto stwierdzone uchybienie nie miało żadnego wpływu na merytoryczną poprawność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a tylko takie uchybienie może przemawiać za uchyleniem kontrolowanej decyzji. Podobnie, jak w przypadku innych podnoszonych przez skarżącego wadliwości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 35 § 3 k.p.a. i uznając ten zarzut za niemający wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że w realiach rozpatrywanej sprawy odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 14 marca 2018 r. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy w dniu 18 kwietnia 2018 r. świadczy o tym, że nie zachowano co prawda terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., ale jego przekroczenie było tak niewielkie (o 4 dni), że nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Niezrozumiały jest natomiast zarzut skargi nie poinformowania skarżącego "przez SKO o wpłynięciu dokumentów wysłanych przez GOPS w sprawie odwołania". Jak wynika z akt sprawy w piśmie przewodnim Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 9 marca 2018 r. zostały wymienione jako załączniki dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy przesłane wraz z odwołaniem skarżącego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).