III SA/Gd 465/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej Oddział w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia 4 marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki Akcyjnej Oddział w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Nakazem pokontrolnym z dnia 4 marca 2015 r. nr rej. [...] skierowanym do A inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. Oddział w S. zobligował kontrolowany podmiot m.in. do dostosowania w terminie do dnia 15 kwietnia 2015 r. instrukcji organizacji bezpiecznej pracy EBH w zakresie rodzaju wydawanych poleceń ze wskazaniem, że praca może być wykonywana na polecenie pisemne bądź bez polecenia (decyzja nr 2 nakazu). W podstawie prawnej dotyczącej tej części nakazu inspektor pracy przywołał art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), art. 207 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502) oraz § 28 – 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych (Dz. U. poz. 492). W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji zawartej w wydanym nakazie A wniosła o uchylenie tej części nakazu i umorzenie postępowania w tym zakresie. Zakwestionowanej części nakazu odwołująca się spółka zarzuciła: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie oceny jego całokształtu w związku z nieprawidłowym przyjęciem, że instrukcje EBH-1, EBH 1c nie spełniają wymagań określonych w § 28 – 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych; - naruszenie art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na wadliwie ustalony stan faktyczny w zakresie naruszeń przepisów prawa pracy i nieprawidłowo wydany nakaz usunięcia uchybień. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała m.in., że czyniąc zadość postanowieniom § 28 ust. 1 wskazanego rozporządzenia (odnoszącego się do obowiązku wykonywania prac eksploatacyjnych stwarzających możliwość wystąpienia szczególnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego na podstawie polecenia pisemnego) w § 9 ust. 2 pkt 1 instrukcji EBH-1 określono stan faktyczny, kiedy polecenie pisemne jest wymagane. W instrukcji usankcjonowano również wykaz prac eksploatacyjnych stwarzających możliwość wystąpienia szczególnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. Wypełniając z kolei wymogi określone w § 29 wyżej wskazanego rozporządzenia w § 4 ust. 1 instrukcji EBH-1c jak i w § 13 ust. 5 instrukcji EBH-1 określono, co powinno zawierać pisemne polecenie wykonania pracy. Ponadto - w wypełnieniu wymogów określonych w § 30 wskazanego rozporządzenia – w § 9 ust. 5 instrukcji EBH-1 określono zamknięty katalog czynności i prac, które mogą być wykonywane bez polecenia. W reasumpcji spółka wskazała, że przyjęte instrukcje spełniają wymagania określone w obowiązujących przepisach, co uzasadnia uchylenie wydanego nakazu w zakresie punktu drugiego oraz umorzenie postępowania. Decyzją z dnia 31 marca 2015 r. nr rej. [...] Okręgowy Inspektor działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy utrzymał w mocy zakwestionowaną przez spółkę decyzję zawartą w punkcie drugim nakazu z dnia 4 marca 2015 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że ustalenia stanowiące podstawę zakwestionowanej przez spółkę decyzji zostały zawarte w protokole kontroli, który to protokół został podpisany przez osobę reprezentującą kontrolowanego bez zastrzeżeń. Ponadto organ wskazał, że zgadza się z odwołującą, że zacytowane przez stronę fragmenty instrukcji są prawidłowe. W ocenie organu argumentacja zawarta w odwołaniu nie zmienia jednakże faktu, że aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wykonywania prac przy urządzeniach energetycznych na polecenie ustne. Taki sposób pracy przy urządzeniach i instalacjach energetycznych przewidywał § 64 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 września 1989 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach i instalacjach energetycznych. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych przewiduje, iż prace przy urządzeniach energetycznych mogą być wykonywane na podstawie polecenia pisemnego i tylko w wyjątkowych sytuacjach – określonych w § 30 tego aktu prawnego – bez polecenia. Oznacza to, że zapis zawarty w obowiązującej w zakładzie instrukcji EBH-1 dotyczący rodzaju poleceń jest niezgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa pracy w zakresie dotyczącym wykonywania pracy na podstawie polecenia ustnego. W skardze na wyżej wskazaną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A wniosła o jej uchylenie. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr 2 z nakazu inspektora pracy z dnia 4 marca 2015 r. Wydanej decyzji spółka zarzuciła: - naruszenie § 5 ust. 1, § 28 ust. 1, § 29, § 30 pkt 1 – 3 i § 31 ust. 1 in principio rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że przepisy rozporządzenia przewidują wykonywanie pracy jedynie na podstawie pisemnego polecenia oraz bez polecenia i nie dopuszczają określenia w instrukcjach eksploatacji innych form wydawania poleceń, w szczególności poleceń ustnych; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wewnętrzną sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem poprzez: a) przyjęcie i stwierdzenie, że cytowane fragmenty instrukcji są prawidłowe a następnie stwierdzenie, że określony zapis zawarty w instrukcji jest niezgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami; b) nierozpatrzenie zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum odwołania dotyczącego naruszenia art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy punkt 2 nakazu podlegał uchyleniu a postępowanie umorzeniu, a przez to w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W obszernym uzasadnieniu skargi spółka wskazała m.in., że ustawodawca w obowiązujących obecnie przepisach zarezerwował szczególną, pisemną formę polecenia dla prac szczególnego rodzaju. Forma pisemna ma zaś służyć zagwarantowaniu, że prace te zostaną wykonane zgodnie z intencją wydającego polecenie, w sposób bezpieczny, zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z drugiej strony forma ta ma służyć celom dowodowym. W ocenie skarżącej wszędzie tam, gdzie przepisy wskazanego rozporządzenia posługują się ogólnym pojęciem "polecenia" dopuszczalne jest wydawanie poleceń w innej formie, w tym w formie ustnej. Wyjątkiem są jednakże prace określone w § 28 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W odniesieniu do argumentacji skarżącej organ wskazał, że podziela pogląd skarżącej, że utrwalenie polecenia w formie pisemnej ma służyć celom dowodowym. Instrukcja bezpiecznej pracy nie może jednakże tworzyć złudzenia, że polecenia ustne są wystarczające a dokumentowanie ich jest wyłącznie wymogiem formalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Zaskarżona decyzja podlega z kolei uchyleniu w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), która do zadań Państwowej Inspekcji Pracy w art. 10 ust. 1 pkt. 1 zalicza nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy /.../ właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W niniejszej sprawie spór między stronami dotyczy wykładni przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 r., regulującego wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy przy eksploatacji urządzeń energetycznych w zakresie dopuszczalnej tymi przepisami formy wydawania poleceń. W myśl § 5 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych (Dz. U z 2013r. nr 492) prowadzący eksploatację może upoważnić osobę lub osoby do wykonywania w jego imieniu określonych działań związanych z: - wydawaniem poleceń. Natomiast stosownie do § 28 ust.1 ww. aktu prace eksploatacyjne stwarzające możliwość wystąpienia szczególnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego należy wykonywać na podstawie polecenia pisemnego. Zgodnie z § 29 ust.1 polecenie pisemne wykonywania pracy wydaje prowadzący eksploatację lub osoby przez niego upoważnione. Zaś ust. 2 tego przepisu wymienia minimum wymagań, jakie zawierać musi polecenie pisemne. Są to: 1) numer polecenia; 2) określenie osób odpowiedzialnych za organizację oraz wykonanie pracy; 3) określenie zakresu prac do wykonania i strefy pracy; 4) określenie warunków i środków ochronnych niezbędnych do zapewnienia bezpiecznego przygotowania i wykonania poleconych prac; 5) wyznaczenie terminu rozpoczęcia i zakończenia prac oraz przerw w ich wykonaniu. 3. Prowadzący eksploatację może określić dodatkowy zakres informacji, które powinny zostać umieszczone w poleceniu pisemnym. 4. Polecenie pisemne należy przechowywać przez okres nie krótszy niż 30 dni od daty zakończenia pracy. 5. Sposób rejestrowania, wydawania, przekazywania, obiegu i przechowywania poleceń pisemnych ustala prowadzący eksploatację. Rozporządzenie wprost stanowi w § 30 jakie czynności dozwolone są bez polecenia. Mianowicie bez polecenia dopuszczalne jest: 1) wykonywanie czynności związanych z ratowaniem zdrowia lub życia ludzkiego; 2) zabezpieczanie urządzeń energetycznych przed zniszczeniem; 3) prowadzenie przez osoby uprawnione i upoważnione prac eksploatacyjnych zawartych w instrukcjach eksploatacji. Nie ulega wątpliwości, że objęte § 30 pkt 1 i 2 czynności dotyczą sytuacji wyjątkowych, w których wymagane jest podjęcie natychmiastowych działań wobec nieprzewidzianych, poważnych zagrożeń. Z kolei pkt 3 tego przepisu dotyczy prac określonego kręgu osób umocowanych do ich wykonania na podstawie odrębnych przepisów. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie, które zastąpiło rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 1999 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach i instalacjach energetycznych (Dz. U z 1999r. nr 80 poz. 912) nie zawiera w żadnym przepisie określenia "polecenia ustnego", inaczej niż miało to miejsce pod rządami poprzednio obowiązującego aktu. Na podstawie bowiem § 64 ust.1 możliwe było wykonywanie prac na czynnych urządzeniach i instalacjach energetycznych na polecenie pisemne, ustne lub bez polecenia. Brak powtórzenia takiej regulacji w obowiązującym aktualnie rozporządzeniu, zdaniem organu, świadczy o zamiarze ustawodawcy wyeliminowania możliwości wydawania poleceń ustnych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia posługują się zarówno ogólnym pojęciem "polecenia"(np. § 5 ust.1 pkt1, § 31 ust.1) jak i kategorią szczególną "polecenia pisemnego"(§ 28 i 29). Z § 28 rozporządzenia wynika, że ustawodawca zarezerwował szczególną, pisemną formę polecenia dla "prac stwarzających możliwość wystąpienia szczególnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego". Chodzi zatem o szczególny rodzaj prac, przy wykonywaniu których nadrzędnym celem jest zapewnienie ochrony dóbr o najwyższym znaczeniu. Forma pisemna polecenia ma więc w tym wypadku służyć zagwarantowaniu, że prace te zostaną wykonane zgodnie z intencją wydającego polecenie, w sposób bezpieczny, zapewniający ochronę wyżej wskazanych dóbr. Forma ta służy niewątpliwie również celom dowodowym. Należy zgodzić się ze skarżącym, że gdy rozporządzenie posługuje się ogólnym pojęciem "polecenia" - § 5 ust.1 pkt1; § 31 ust.1; § 33 pkt 1, dopuszczalne jest wydawanie poleceń w innej formie np. ustnej, o ile oczywiście polecenie nie dotyczy prac wskazanych w § 28. Przeciwne stanowisko nie ma oparcia w przepisach. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca mając na uwadze nieustanny rozwój i dostęp do środków telefonii komórkowej, elektronicznej, systemów zdalnego przesyłania wizji itp. założył enumeratywne wskazanie wszystkich form zlecanych czynności. Podwyższenie wymogów jakie spełniać musi polecenie pisemne (§ 29 ust.2) dodatkowo przemawia za tym, że jest to szczególny rodzaj polecenia zastrzeżony dla sytuacji wyjątkowych, o jakich mowa w § 28 ust.1. Trudno bowiem uznać, że całe zarządzanie w przedsiębiorstwie w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych, miałoby opierać się na poleceniach pisemnych a taka konsekwencja wynikałaby z wykładni przepisów zastosowanej przez organy inspekcji pracy. W reasumpcji powyższych rozważań należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 w/w ustawy. W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów rozporządzenia.