III SA/Gd 465/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku na utrzymanie członków rodziny uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia 25 listopada 2015 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. marynarz elew M. G. wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] o przyznanie mu zasiłku na utrzymanie członków rodziny. Do wniosku załączono decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 5 listopada 2015 r. o uznaniu go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu ojca – S. G. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., nr [...], w oparciu o art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art. 128b oraz art. 128 ust. 1 i ust. 2 i art. 133 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 827) w związku z § 3 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny żołnierzom odbywającym czynną służbę wojskową, przyznał M. G. od dnia 5 listopada 2015 r. - na czas pełnienia służby przygotowawczej - zasiłek na utrzymanie członków rodziny w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w miesiącu grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, pomniejszonego o kwotę 604 zł, stanowiącą wysokość łącznego miesięcznego dochodu. Organ wskazał w uzasadnieniu, że M. G. posiada na utrzymaniu ojca S. z którym prowadzi wspólne gospodarstwo. Dochodem ojca jest zasiłek stały otrzymywany z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w wysokości 604 zł miesięcznie. W związku z tym wnioskodawcy przysługuje zasiłek w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, pomniejszonego o różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę, a wysokością tego dochodu, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że zasiłek winien przysługiwać mu na czas pełnienia służby przygotowawczej, tj. od dni 1 września 2015 r. do dnia jej zakończenia. Po rozpatrzeniu odwołania Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia 12 lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 128 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, żołnierz zasadniczej służby wojskowej, w sytuacji, gdy jest jedynym żywicielem rodziny, w trakcie pełnienia służby jest uprawniony do otrzymywania zasiłku na utrzymanie członków rodziny. Jako członków rodziny przyjmuje się małżonka, dzieci, rodziców oraz osoby względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny o ile nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany dochód jest niższy niż od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego. Szczegółowe zasady oraz tryb przyznawania zasiłku określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny żołnierzom odbywającym czynną służbę wojskową (Dz. U. z 2015, poz. 1478). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia do wniosku o przyznanie zasiłku na utrzymanie członków rodziny wnioskodawca musi załączyć decyzję wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) uznającą żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 1 określa, że za dzień nabycia prawa do zasiłku rozumie się dzień, od którego żołnierz posiada na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, potwierdzony ostateczną decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) uznającą tego żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca przedłożył decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 listopada 2015 r. uznającą go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu ojca. Decyzja ta nie określa jednakże, z jaką datą to uznanie nastąpiło, dlatego też organ pierwszej instancji nie mógł przyznać wnioskowanego zasiłku od dnia rozpoczęcia pełnienia przez wnioskodawcę służby przygotowawczej (od 1 września 2015 r.). M. G. zaskarżył wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art.128 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej; - § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny żołnierzom odbywającym czynną służbę wojskową, a także naruszenie przepisów prawa postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art.7, art. 8, art. 9 k.p.a. polegające na wybiórczym stosowaniu przepisów oraz stosowaniu własnej ich interpretacji niezgodnie ze stanem faktycznym i na szkodę słusznego interesu strony, wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie argumentów skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 128b ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, przewiduje, iż decyzję o przyznaniu żołnierzowi zasiłku wydaje dowódca jednostki wojskowej na podstawie udokumentowanego wniosku tego żołnierza, natomiast nie wskazuje terminu w jakim wniosek taki ma być złożony. Określa jedynie jaki organ i na podstawie jakiego wniosku jest właściwy do wydania decyzji o przyznaniu żołnierzowi zasiłku na czas odbywania służby przygotowawczej. W świetle regulacji ustawowych stanowisko organu odwoławczego, nie znajduje uzasadnienia. Burmistrz Miasta określił bowiem w sposób konkretny, że skoro skarżący został powołany do odbycia służby od dnia 1 września 2015 r., to w celu uzyskania stosownego zasiłku, orzekł o uznaniu skarżącego za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu swojego ojca. Oznacza to tym samym, że fakt złożenia przez skarżącego wniosku w trakcie odbywania służby przygotowawczej, stanowi spełnienie bezwzględnego obowiązku wynikającego z art. 128 ust. 1 ww. ustawy, a w związku z tym, nie może skutkować odmową przyznania zasiłku od dnia 1 września 2015 r. Powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3068/12. Zdaniem skarżącego zdarzenia prawne powodujące powstanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie, mogą zaistnieć miesiąc lub dwa przed zakończeniem służby wojskowej. Dlatego też, przy uwzględnieniu terminów ustawowych do załatwienia sprawy administracyjnej określonych w art. 35 k.p.a., trudno podzielić stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Oznaczałoby to, że żołnierze w przypadku podejmowania rozstrzygnięć w ich sprawach w takcie trwania służby bądź nawet po jej zakończeniu - zawsze byliby pozbawieni należnych im świadczeń. Pogląd taki jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawego, a przede wszystkim zasadą ochrony praw nabytych. Skoro organ twierdzi, że skarżący przedłożył udokumentowany wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia dopiero 5 listopada 2015 r., to także w myśl art. 9 k.p.a. - do tego czasu - winien wezwać skarżącego do złożenia rzeczonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył nadto, że wniosek o świadczenie został złożony w dniu 12 listopada 2015 r. i od tej daty rozpoczęło się postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2016 r., poz. 718; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest zgodność z prawem decyzji przyznających M. G. od dnia 5 listopada 2015 r. zasiłek na utrzymanie członków rodziny na czas pełnienia służby przygotowawczej Ich podstawą w obu instancjach był przepis art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 827 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z jego brzmieniem żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W myśl art. 133 ustawy żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą oraz członkom ich rodzin przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla żołnierzy zasadniczej służby wojskowej i członków ich rodzin na zasadach określonych w art. 118-132. Członkami rodziny żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego małżonek, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ( art. 128 ust. 2 ustawy). Decyzję o przyznaniu żołnierzowi zasiłku wydaje dowódca jednostki wojskowej na podstawie udokumentowanego wniosku żołnierza. Dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz odbywa służbę wypłaca zasiłek i jest on wypłacany za okres pełnienia czynnej służby wojskowej ( vide art. 128 b ustawy). Szczegółowe zasady dotyczące tego zasiłku reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny żołnierzom odbywającym czynną służbę wojskową (Dz. U. z 2015, poz. 1478, zwane dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli żołnierz nabył prawo do zasiłku, o którym mowa w § 2, po dniu stawienia się do służby wojskowej, zasiłek wypłaca się od dnia nabycia tego prawa. Z kolei w myśl ust. 2 za dzień nabycia prawa rozumie się dzień: 1) od którego żołnierz posiada na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, potwierdzony ostateczną decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) uznającą tego żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny; 2) w którym powstał obowiązek alimentacyjny żołnierza określony prawomocnym orzeczeniem sądu. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku wszczynane jest na wniosek, do którego należy dołączyć decyzję wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) uznającą żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny (§ 2 rozporządzenia). Decyzja taka ma zatem istotne znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o przyznanie żołnierzowi zasiłku. Sąd w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że ww. decyzja ma charakter deklaratoryjny i jako taka nie rodzi stanu prawnego, a tylko stwierdza jego istnienie. Organ gminy potwierdza w niej bowiem zaistniały już stan rzeczy tj. że żołnierz spełnia przesłanki do uznania go za jedynego żywiciela rodziny. Skutki prawne w takim przypadku powstają więc ex tunc, jako skutki ziszczenia się określonych w przepisach prawa przesłanek. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3068/12 odnosząc się do decyzji wydanej na podstawie art. 127 ustawy stwierdził, że: "Decyzja podjęta przez właściwy organ potwierdza jedynie takie uprawnienia żołnierza, które powstały z chwilą zaistnienia określonych zdarzeń prawnych (posiadanie w czasie odbywania służby na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny)."( wyrok zamieszczony na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym miejscu należy zauważyć, że Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 127 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy, w dniu 5 listopada 2015 r. wydał decyzję, którą uznał M. G. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu ojca S. G. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ uznał, że skarżący spełnia przesłanki, o których mowa w art. 128 ust. 2 ustawy, a nadto, że istniały one od początku pełnienia służby przygotowawczej. Organ odniósł się tam wprost do stanu faktycznego sprzed 1 września 2015 r., zaś z dalszej części uzasadnienia wynika, że stan ten, po podjęciu przez skarżącego służby, nie uległ zmianie. Odnosząc powyższe do prezentowanego wyżej stanowiska Sądu odnośnie charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 127 ust. 1 ustawy należy stwierdzić, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy błędnie przyjęły, że decyzja Burmistrza Miasta ma charakter prawotwórczy i że data jej wydania ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w ich ocenie bowiem dopiero z tym dniem żołnierz nabył prawo do zasiłku. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku bada uprawnienia żołnierza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. Jak wynika z brzmienia powołanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia zasiłek jest wypłacany za okres pełnienia służby wojskowej, jednak z uwzględnieniem, w jakim dniu nastąpiło nabycie tego prawa ( art. 128b ustawy i § 3 rozporządzenia). W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji Burmistrza Miasta, skarżący od początku pełnienia służby przygotowawczej spełniał przesłanki do jego przyznania. Dodać należy, że uprawnienie do zasiłku na utrzymanie członków rodziny żołnierza ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Z przytoczonych wyżej względów Sąd doszedł do wniosku, że skarga oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 128 ust.1 ustawy i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy uwzględnią oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia.