III SA/Gd 472/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 października 2011 r. skierowanym do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. K. K. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią L. N. urodzoną w dniu 29 lutego 1932 r. i posiadającą orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. znak [...] odmówił K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią L. N. W następstwie kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2011 r. wskazującej na braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego z L. N., w toku którego ustalono, że osoba ta posiada pięcioro dzieci, w tym dwie córki mieszkające w C. Decyzją z dnia 1 marca 2012 r. znak [...] Burmistrz ponownie orzekł o odmowie przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią L. N. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołano art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że wnioskodawczyni jest panną, ma jedno dziecko i studiuje zaocznie w G. Z jej oświadczenia wynikało, że opiekuje się babcią codziennie (w wymiarze 2 do 5 godzin) robiąc zakupy, sprzątając, sprawując opiekę higieniczną. Z kolei L. N. ma pięcioro dzieci; troje z nich mieszka poza C., natomiast na miejscu mieszkają dwie córki. Jedna z nich jest emerytką, druga pracuje zawodowo. W ocenie organu opieka nad własnym, małym dzieckiem (wymagająca dużo czasu i poświęcenia) jak i kontynuowanie nauki wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności L. N. wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Ponadto brak jest po stronie wnioskodawczyni obowiązku alimentacyjnego – wnuczki względem babci L. N. Obowiązek alimentacyjny powstaje w ścisłym związku z kolejnością osób zobowiązanych określoną w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Co istotne, istnienie obowiązku alimentacyjnego krewnych w pierwszym stopniu wyłącza taki obowiązek u krewnych drugiego stopnia. W związku z powyższym o świadczenie pielęgnacyjne mogą się ubiegać osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Na gruncie rozpatrywanej sprawy obowiązek alimentacyjny wobec L. N. obciąża jej dzieci. Ich obowiązek wyprzedza zatem obowiązek alimentacyjny wnuczki (wnioskodawczyni) i to niezależnie od tego czy ta opieka faktycznie jest sprawowana. To, że dzieci L. N. pracują zawodowo czy też mieszkają oddzielnie i mają swoje rodziny nie oznacza, że obowiązek alimentacyjny zostaje z nich zdjęty. W odwołaniu od ww. decyzji K. K. wskazała, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Babcią opiekuje się bowiem przez 7 dni w tygodniu i jako osoba bezrobotna poświęca jej wiele czasu. Codziennie robi zakupy, sprząta, wychodzi z babcią na spacery i sprawuje opiekę higieniczną. Pod jej nieobecność (z uwagi na weekendowy tryb zjazdów na studiach zaocznych) babcią zajmuje się zaś ojciec odwołującej się. Faktem jest, że babcia ma pięcioro dzieci. Niemniej jednak żadne z nich nie może poświęcić swojej matce tyle czasu ile ona potrzebuje. Jedna z córek jest emerytką chorującą na cukrzycę; druga pracuje w C. gdzie musi dojeżdżać 30 km; trzecia z córek otrzymuje zasiłek przedemerytalny i mieszka około 35 km od miejsca zamieszkania L. N.; czwarta z córek jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei syn R. od wielu lat nadużywa alkoholu i L. N. nie utrzymuje z nim kontaktu. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego o którym mowa w art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W realiach sprawy ustalono, że L. N. z uwagi na swoją niepełnosprawność wymaga stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z pięciorga jej dzieci dwie córki zamieszkują w C. Z kolei odwołująca się ma 22 lata, jest panną, ma dziecko i studiuje zaocznie w G. Jest nadto osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W świetle art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla wnuczki mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żadne z dzieci L. N. nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a nadto wnuczkę obciąża obowiązek alimentacyjny. Istotą świadczenia alimentacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest częściowe zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy) oraz opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Świadczenie to służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Logicznie rozumując, fakt aktywności zawodowej nie pozbawia osoby pracującej zdolności do sprawowania opieki nad chorym krewnym i nie zwalnia jej z ciążącego na niej względem niego obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem organu brak obowiązku alimentacyjnego uniemożliwia przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt pomocy babci w codziennych czynnościach nie ma tutaj znaczenia. Podobnie nie sposób przyjąć, że odwołująca jest w stanie sprawować opieką nad babcią w sposób stały. Sama wychowuje bowiem małe dziecko i studiuje dojeżdżając w tym celu do G. Nadto mieszka z rodziną, nie pracuje i nie poszukuje zatrudnienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć zarzucając: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych; - naruszenie art. 132 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy; - naruszenie art. 6 i 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 132 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W toku postępowania skarżąca wykazała zaś, że dzieci zobowiązane do świadczeń na rzecz babci nie mogą sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, a uzyskanie od nich jakiejkolwiek pomocy czy też środków finansowych jest niemożliwe. W obecnych realiach, tj. po ukończeniu studiów skarżąca zajmuje się babcią 7 dni w tygodniu gdyż sama jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Niemożliwość podjęcia pracy zarobkowej jest z kolei konsekwencją opieki nad babcią oraz dodatkowo nad małym dzieckiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że przyczyny, z powodu których dzieci L. N. nie sprawują opieki mają charakter subiektywny i wynikają z dokonania określonego wyboru. Z oczywistych względów przyczyny te nie wpływają na powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie wnuczki z pominięciem dzieci osoby wymagającej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to tym samym, że sąd administracyjny nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze. Powinien zaś wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Co nadto istotne, w postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tegoż aktu. Sąd nie kontroluje przy tym zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy też celowości. Nie analizuje również zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z zasadami współżycia społecznego. W realiach rozpatrywanej sprawy K. K. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w tym przepis art. 17 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z tą regulacją, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanej regulacji prawnej, nie może nasuwać wątpliwości, że istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania. Zagadnienia związane z obowiązkiem alimentacyjnym uregulowane zostały w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Co istotne, przepisy kreujące obowiązek alimentacyjny są normami bezwzględnie obowiązującymi. Zarówno obowiązek alimentacyjny i odpowiadające mu prawo do świadczeń alimentacyjnych mają nadto charakter ściśle osobisty (por. uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., sygn. III CZP 76/75, publ. OSNCP 1976, poz. 207). Należy też zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2010 r. do art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany ust. 1a. Przedmiotowy zabieg legislacyjny dokonany został mocą art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 219, poz. 1706). W regulacji tej doprecyzowano krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W świetle tej regulacji świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom - osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą sprawować opieki. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 835/10; orzeczenia.nsa.gov.pl) - ta nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Co więcej, regulacje zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie określają, w jakich przypadkach należy przyjąć, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 198/12; orzeczenia.nsa.gov.pl) obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Wyrażono przy tym słuszny pogląd, że brak jest w przypadku spraw takich jak niniejsza uzasadnienia zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje zaś dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy m.in. sam fakt pozostawania w zatrudnieniu ( tak zob. ww. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r.). Pozostawanie w zatrudnieniu przez osobę zobowiązaną do alimentacji, nie zwalnia jej z tego obowiązku i nie ma tym samym podstaw by uznawać, że w takiej sytuacji - tj. świadomego wyboru osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu - obciążający ją obowiązek alimentacyjny wygasał i niejako "przechodził" na dalszego krewnego nawet faktycznie sprawującego opiekę. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca nie jest dla L. N. osobą obcą. Niemniej jednak – z uwagi na regulację zawartą w art. 129 § 1 i art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( do której nawiązuje art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych) - nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem L. N. L. N. ma pięcioro dorosłych dzieci. Córka R. jest na emeryturze i opiekuje się chorym mężem, córka L. pozostaje w zatrudnieniu, córka A. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś córka K. jest na zasiłku przedemerytalnym. Syn R. nadużywa alkoholu i L. N. nie utrzymuje z nim kontaktu. Z powyższego wynika, że wśród dzieci L. N. są osoby mogące potencjalnie sprawować opiekę nad matką, bowiem pozostawanie w zatrudnieniu, czy korzystanie ze świadczeń przedemerytalnych czy emerytalnych pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego. W związku z tym na aprobatę zasługuje pogląd organu odwoławczego, który wskazał, że niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności nie może być utożsamiana z niemożliwością sprawowania opieki o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym zarzuty skarżącej naruszenia art. 132 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jak i zarzuty naruszenia art. 6 i 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego jak i zawarta w skardze argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. W reasumpcji należało więc uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji też prawidłowo uznały, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad L. N. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały uznane przez Sąd za zgodne z obowiązującym prawem. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa – w tym przypadku z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Argumenty podnoszone przez skarżącą - niewątpliwie istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej jej samej oraz jej relacji z babcią - nie mogą być jednak uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy gdyż dotyczącą sfery pozaprawnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.