III SA/Gd 482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr. ) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 5 maja 2010r. nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., przyznał M. K.: 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad babcią H. K. w kwocie 520 zł miesięcznie, bezterminowo od dnia 8 kwietnia 2010r.; 2. składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w kwocie 132,70 zł od dnia 8 kwietnia 2010r. przez okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, nie dłuższy niż niezbędny do uzyskania wymaganego 20-letniego okresu ubezpieczenia; 3. składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 46,80 zł, bezterminowo od dnia 8 kwietnia 2010r. Decyzja ta została z dniem 26 maja 2010 r. zmieniona decyzją z dnia 1 lipca 2010r. nr [...] , wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przez określenie, iż składka na ubezpieczenie z pkt 2 decyzji zostaje przyznana na okres od 8 kwietnia 2010r. do 31 stycznia 2028r., a z pkt 3 - na czas pobierania świadczenia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 maja 2010 r. i decyzji zmieniającej. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia 5 maja 2010 r. wraz z decyzją zmieniającą z dnia 1 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania świadczenia. Powołując treść art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ wskazał, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Zatem z przepisu jasno wynika, że wnuczka ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoba zstępna, gdy nie ma osób bliżej spokrewnionych z osobą wymagającą opieki, bądź gdy osoby te same nie mogą zadośćuczynić obowiązkowi opieki. W ocenie organu niemożność uczynienia zadość swemu obowiązkowi musi mieć charakter obiektywny (np.: niepełnosprawność lub ciężka choroba, uniemożliwiające sprawowanie opieki nad drugą osobą) i dotyczyć wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji. W innym wypadku nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych alimentacyjnie w dalszej kolejności (dalszych zstępnych). Przyznając świadczenie pielęgnacyjne organ pierwszej instancji pominął ustalone w toku rozpatrzenia sprawy istotne okoliczności. W dacie przyznania świadczenia H. K. jako osoba wymagająca opieki miała pięcioro dzieci, z których każde w dacie rozpatrzenia wniosku było aktywne zawodowo. Fakt zatrudnienia tych osób nie oznaczał, iż w sposób obiektywny chodzi o osoby nie mogące sprawować opieki nad matką (osobiście lub organizując tę opiekę odpłatnie). Zatem nie powstał obowiązek alimentacyjny wnuczki. Organ pierwszej instancji naruszył rażąco przepis art. 17 ust. 1a ww. ustawy, gdyż nie zaistniały przesłanki do przyznania świadczenia, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wykluczający jakąkolwiek dowolność upoważnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym osobom, które powstrzymują się od pracy zarobkowej lub z niej zrezygnują i jednocześnie względem osoby wymagającej opieki spoczywa na nich obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, przed osobami zobowiązanymi do alimentacji w dalszej kolejności. Wyjątkowo świadczenie może być przyznane osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeśli żadna z osób, zobowiązana w bliższej kolejności, tego obowiązku nie może wykonać z przyczyn obiektywnych. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest przyczyną obiektywną wykonywanie przez osoby zobowiązane do alimentacji pracy zarobkowej czy zamieszkiwanie poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki. Przeszkody takie zależą wyłącznie od woli tych osób i mogą być przez nie zmieniane. Za przeszkody natury obiektywnej w sprawowaniu opieki uważa się przede wszystkim nieodpowiedni stan zdrowia osób zobowiązanych do opieki, przy czym stan ten musi być potwierdzony orzeczeniem organu upoważnionego do orzekania o niepełnosprawności. Jedna z córek H.K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym, z uwagi na datę jego wydania- 19 października 2011r. - nie mogło mieć ono wpływu na zgodność z prawem decyzji z dnia 5 maja 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła M. K. żądając jej uchylenia. Podniosła, że nie została wzięta pod uwagę treść art. 132 k.r.io.p. , w świetle którego wnuk może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem, że dzieci osoby, nad którą sprawuje opiekę, nie są w stanie sprostać obowiązkowi opieki – nie tylko w wyniku niepełnosprawności lub ciężkiej choroby. Porzucenie pracy, zmiana miejsca zamieszkania lub sprawowanie opieki przez osobę fizycznie niezdolną do wykonywania obowiązków opiekuna sparaliżowanej babci jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Osoby mające obowiązek alimentacyjny nie są w stanie tej opieki sprawować. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu decyzjach uznało, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – tj . z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Podstawą prawną przyznania skarżącej świadczenia był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. 2006, nr 139, poz.992 ze zm.). W dniu wydania decyzji – 5 maja 2010 r. – przepis art. 17 miał treść następującą: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności( ust. 1 ). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 ( ust. 1a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że z przepisu wyraźnie wynika, że wnuczka ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jako zstępna, gdy nie ma osób bliżej spokrewnionych z osobą wymagającą opieki, albo gdy osoby te same nie mogą zadośćuczynić obowiązkowi opieki. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Jednak podstawą uznania, że decyzje przyznające skarżącej świadczenie rażąco naruszają prawo było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące interpretacji sformułowania "gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia 11 stycznia 2012 r. wskazało, że stoi ono na stanowisku, że niemożność uczynienia zadość obowiązkowi opieki musi mieć charakter obiektywny ( np. niepełnosprawność lub choroba) oraz że fakt zatrudnienia nie oznacza, że w sposób obiektywny chodzi o osoby nie mogące sprawować opieki. W ocenie tego organu wobec jasnego brzmienia przepisu przyznanie skarżącej świadczenia odbyło się z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 a ustawy. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia 14 marca 2012 r. wskazało, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest przyczyną obiektywną pozostawanie osób zobowiązanych do alimentacji w zatrudnieniu czy ich zamieszkiwanie poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki. Tak więc w obu przypadkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, w jaki sposób należy interpretować przepis art. 17 ust. 1 a ustawy – w części dotyczącej sformułowania "gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki" - odwołując się albo do własnego poglądu w tej mierze, albo do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Także w ocenie Sądu omawiany zwrot "gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki" nie jest jednoznaczny, co powoduje możliwość różnych sposobów jego interpretacji. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu ( por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 r. str.716- 717). Taka sytuacja powoduje, że nie można skutecznie postawić Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działającemu z upoważnienia Wójta Gminy , zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Warto w tym miejscu przytoczyć orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 stwierdził: " Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Z kolei w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą" ( ww. orzeczenia - za Małgorzatą Jaśkowską "Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego"- publ. Lex/el.2012). Przedstawione powyżej poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania , że decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie było w tej sytuacji zasadne stwierdzenie ich nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.