III SA/Gd 492/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska /spr./, , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. R. i J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt SKO Gd 3092/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę. Pani H. R. i pan J. R. wystąpili do Prezydenta Miasta Gdyni o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] dz. nr [...] obręb [...] dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z 28 maja 2024 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu z terenu z działki drogowej nr [...] obręb [...] w Gdyni na teren działki nr [...]. Organ I instancji w piśmie z 28 maja 2024 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uzgodnił w zakresie obsługi komunikacyjnej zmianę zagospodarowania terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] w Gdyni, polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednocześnie informując m.in., że uzgodnienie pozostaje ważne pod warunkiem uzyskania przez właściciela działki nr [...] tytułu prawnego do korzystania z pośredniczącej w dostępie do drogi publicznej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność podmiotu niezależnego, oznaczonej jako działka nr [...], a sposób wykonania zjazdu i przekształcenia terenu działki nr [...] w celu wykonania dojazdu do działki nr [...] należy ustalić z właścicielem działki nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 31 lipca 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że skoro na działce pośredniczącej w dostępie do drogi publicznej nieruchomości gruntowej, oznaczonej nr [...], z której ma odbywać się wjazd na teren inwestycji skarżących, nie występuje budowla drogowa, ani droga w innej formie stanowiąca element układu dróg miejskich, w szczególności nie występuje droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw dla zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych, na podstawie którego zarządca wydaje decyzję zezwalającą na lokalizacje zjazdu. Działka nr [...] przyległa do drogi stanowi własność prywatną i wyłącznie jej właściciel ma uprawnienie do decydowania o sposobie jej użytkowania i ewentualnego udostępnienia jej dla zrealizowania pośredniego dostępu do drogi publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Pani H. R. i pan J. R. zarzucili naruszenie: 1. art. 6, 7, 8, 10, 17 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy faktycznie i prawnie zrealizowano czynności formalne dotyczące regulacji prawnej własności gruntowej działki [...] publicznego celu; 2. art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez niewyjaśnienie dokonania podziału nieruchomości przewidzianej pod drogę publiczną 287 KDW, zapisów umowy pomiędzy stronami i braku realizacji celu publicznego drogi publicznej 287KDW, ulica [...]; 3. niezastosowanie przepisów uchwały NR XXXIII/835/17 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 czerwca 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chwarzno - Wiczlino w Gdyni rejonu ulic Wiczlińskiej, Chwarznieńskiej i A. Krauzego oraz uchwały nr XXXIX/877/10 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010r., w której określono przepisy dotyczące parametrów działek, w tym frontu, linię zabudowy względem zewnętrznej krawędzi drogi, wytyczenie nowych dróg o znaczeniu wewnętrznym i nadania nazwy. 4. pozostawienie wniosku o nadanie numeru porządkowego nieruchomości [...] bez rozpoznania - obowiązujący mpzp części dzielnicy Chwarzno - Wiczlino w Gdyni rejonu ulic Wiczlińskiej, Chwarznieńskiej i A. Krauzego dla karty terenu 121MN1-R przewiduje budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że skoro działka nr [...] jest w planie przewidziana jako droga 287 KDW, mieszkańcy przyległych inwestycji mają prawną możliwość korzystania z tej drogi, zatem Prezydent Miasta Gdyni bezpodstawnie wymaga od skarżących uzyskania tytułu prawnego do korzystania z działki pośredniczącej w dostępie do drogi publicznej. Zdaniem skarżących, skoro w planie miejscowym przewidziano, że działka nr [...] ma przeznaczenie drogowe, to Gmina winna przejąć własność i wykonać drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. Ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie podlega wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie z wniosku Skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki drogowej nr [...] na teren działki nr [...] będącej własnością skarżących. Żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub żądanie dotyczące postępowania, które nie może być wszczęte, skutkuje wydaniem przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę powołującą się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271). W rozpatrywanej sprawie normą prawną, z której należy wywodzić interes prawny Skarżących, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej u.d.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to część drogi publicznej łącząca jezdnie z nieruchomością gruntową usytuowana poza pasem drogowym, stanowiąca bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, że działka Skarżących oznaczona nr [...], na której planują budowę budynku mieszkalnego, nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Wjazd na nią może odbywać się przez działkę nr [...] należącą do podmiotu prywatnego, która posiada dostęp do drogi publicznej 287 KDW ul. [...]. Posługiwanie się przez skarżących pojęciem "nieruchomości drogowej" w odniesieniu do działki nr [...] nie jest precyzyjne w kontekście wskazanego w uzgodnieniu z 28 maja 2024 r. warunku możliwości udzielenia zezwolenia na zjazd wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ prawidłowo wskazał, że prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi, co wynika wprost z przywołanego art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący, z uwagi na brak tytułu prawnego do działki pośredniczącej uzyskaniu dostępu do drogi publicznej, nie mogą skutecznie domagać się prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zasadnie organ wskazał, że takim tytułem może być prawo przechodu i przejazdu uzyskane od właściciela działku nr [...]. W sprawie nie jest sporne, że takiego prawa nie uzyskali. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu na działkę stanowiącą własność Skarżących stanowiła okoliczność, że pomiędzy działką nr [...] a działką drogową ul. [...] przebiega działka nr [...], która nie stanowi drogi publicznej. Podmiotem uruchamiającym takie postepowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (por. wyrok WSA we Wrocławiu, z 28 lutego 2024 r., Lex 3701248). Nie jest prawnie uzasadniona podjęta przez skarżących w trybie przepisu art. 29 u.d.p. próba uzyskania potwierdzenia dotyczącego możliwości korzystania z działki nr [...] jako objętego zapisami umowy dotyczącej celu publicznego i gwarancją dostępności do drogi publicznej działki [...]. Skarżący nie mają statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p., gdyż nie dysponują tytułem prawnym do działki przylegającej do drogi publicznej. Nie jest zasadne stanowisko Skarżących, że skoro w miejscowym planie obowiązującym dla działki skarżących i okolicznych terenów zostało wskazane, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ul. [...] poprzez działkę nr [...] mającą pełnić funkcję drogi publiczne, to rolą Gminy Miejskiej Gdynia jest doprowadzenie do realizacji przepisów planu i przejęcie na cel drogi gruntu przeznaczonego w planie miejscowym jako droga. Zdaniem Sądu Skarżący dokonali niewłaściwej wykładni ustaleń planu, błędnie przyjmując, iż ogólny zapis ustalający obsługę drogową kart terenu o numerach 119-126 dla terenu 121 MN1-R - od dróg: 235 KD-D 1/2 - ul. B. Porożyńskiego, 236 KD-D 1/2 - ul. B. Myśliwka, 286 KDW, 287 KDW, nakłada na Gminę obowiązek polegający na zapewnieniu dla działki nr [...] obsługi komunikacyjnej z ul. [...] poprzez przejęcie od podmiotu prywatnego działki nr [...] i urządzenie na niej drogi publicznej. Zdaniem Sądu, zapis ten dotyczy jedynie ogólnych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej terenu objętego ustaleniami powyższej karty terenu i powiązań ustalonego dla tego obszaru układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Z zapisu tego wynika bowiem jedynie, iż cały teren 121 MN1-R objęty ustaleniami przedmiotowej karty, ma być "dostępny drogowo" od ulicy [...] poprzez projektowane drogi nr 286 KDW i 287KDW. Przeznaczenie działki w miejscowym planie na cel drogowy tworzy uprawnienia dla Gminy do realizacji inwestycji drogowej przez działkę nr [...], nie wyznacza obowiązku w tym zakresie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 98 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, gdyż przepisy te nie były podstawą rozstrzygnięcia, nie miały w sprawie zastosowania. Kwestia nadania numeru porządkowego dla nieruchomości skarżących nie była objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem, zatem wykracza poza zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ prawidłowo ocenił i zastosował w sprawie powołany przepis, skoro wniosek o wydanie zezwolenia złożyli skarżący, którzy nie są stroną postępowania. Nie należą do podmiotów, o których stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).