III SA/Gd 494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. O., reprezentowana przez adwokata, złożyła w dniu 27 listopada 2020 r. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem F. O. Do wniosku dołączyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, w którym wyrażono pogląd, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o emeryturę. Podała, że ma ustalone prawo do emerytury, jednak składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne dokonała wyboru świadczenia. Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., Burmistrz Miasta odmówił M. O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem wskazując, że niepełnosprawność jej męża powstała, gdy miał on już 63 lata , a ona sama ma ustalone prawo do emerytury, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej ej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując także, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako bardziej korzystnego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 24 marca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że nie była wątpliwa okoliczność niepełnosprawności męża skarżącej , który wymaga pomocy i opieki , którą sprawuje skarżąca. Przywołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych , normujące instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przesłanka wieku osoby wymagającej opieki, wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło, że nie może jednak orzec o przyznaniu wnioskowanego świadczenia, bowiem zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy , tj. strona ma ustalone prawo do emerytury. Strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury, jednak strona, reprezentowana przez pełnomocnika, nie wyraziła takiej woli , wobec czego wystąpiła przesłanka wykluczająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. O. , reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię , polegającą na pominięciu celu ustawy i przyjęcie, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Powołała się na stanowisko NSA , że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne , stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga jest bezzasadna. Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca opiekę nad mężem sprawuje. Skarżąca pobiera emeryturę. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r., poz.111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sąd rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). W przywołanych wyżej wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Argumentowano, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wskazywano, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W orzecznictwie zróżnicowane są stanowiska co do formy realizacji tak rozumianej wykładni omawianego przepisu. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury, czyli że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne czy rentowe. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zaznaczyć należy, że wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego , czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku , bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur" ( wyrok z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21). W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji , by na skutek złożonego przez skarżącą wniosku pobierana przez nią emerytura została zawieszona. Co więcej – z akt sprawy nie wynika, by w ogóle doszło do złożenia takiego wniosku. Okoliczności takie nie wynikają też z wniesionej skargi. Skarżąca, mimo złożenia oświadczenia, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne i jest świadoma konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego, nie przedłożyła organom orzekającym w niniejszej sprawie decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury, ani nawet odpisu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, złożonego do organu rentowego. Tak więc skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika ( adwokata), mimo świadomości, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od zawieszenia pobierania emerytury , nie poczyniła żadnych starań, by móc uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego , w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że z uwagi na pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy , ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podzielając także zarzutów skargi - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).