III SA/Gd 497/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2021 r., nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. T. K., reprezentowana przez adwokata, złożyła w dniu 23 grudnia 2020 r. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką M. K. We wniosku podała, że ma ustalone prawo do emerytury, lecz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego. Wójt Gminy decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. odmówił przyznania T. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, w tym także w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranej emerytury. W ocenie organu, pomimo spełnienia przesłanki sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki, istnieje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy strona uprawniona jest do pobierania emerytury, byłoby niezgodne z przepisami prawa. Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania zawiadomił stronę o konieczności przedstawienia przesłanki zależnej od strony, dotyczącej udowodnienia, że strona nie jest uprawniona do emerytury lub że prawo do emerytury zostało zawieszone poprzez wstrzymanie jej wypłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując w uzasadnieniu odwołania, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako bardziej korzystnego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że bezsporne były okoliczności niepełnosprawności córki skarżącej, która wymaga pomocy i opieki, którą sprawuje skarżąca. Z uwagi jednak na dokonane ustalenia, że skarżąca uprawniona jest do emerytury zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Kolegium wskazało na poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, które nie wykluczają możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnienia do emerytury, pod warunkiem rezygnacji z prawa do emerytury, czy też zawieszenia prawa do pobierania emerytury. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję T. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy, podczas gdy zastosowanie dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Skarżąca powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga jest bezzasadna. Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było w sprawie sporne, że córka skarżącej, z uwagi na zły stan zdrowia, wymaga całodobowej opieki i że skarżąca opiekę tę sprawuje. Skarżąca pobiera emeryturę. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz.111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sąd rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). W przywołanych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Argumentowano, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wskazywano, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W orzecznictwie zróżnicowane są stanowiska co do formy realizacji tak rozumianej wykładni omawianego przepisu. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury, czyli że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne czy rentowe. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zaznaczyć należy, że wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur" (wyrok z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21). W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, by na skutek złożonego przez skarżącą wniosku pobierana przez nią emerytura została zawieszona. Skarżąca nie złożyła też wniosku o zawieszenie emerytury. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, po doręczeniu jej w dniu 18 stycznia 2021 r. wezwania organu do wykazania, że nie jest uprawniona do emerytury lub prawo do emerytury zostało zawieszone poprzez wstrzymanie jej wypłaty, nie udowodniła tej okoliczności. Z treści skargi wynika natomiast, że skarżąca stoi na stanowisku, że pobieranie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżąca, mimo wezwania jej przez organ pierwszej instancji do przedłożenia dowodu na zawieszenie emerytury, nie poczyniła żadnych starań, by móc uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że jedynie na wniosek skarżącej, złożony do organu rentowego, emerytura mogła być zawieszona, co skutkowałoby wstrzymaniem jej wypłaty. Eliminowałoby to negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że z uwagi na pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podzielając także zarzutów skargi - na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).