III SA/Gd 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz r. pr. K. J. kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług - tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 kpa i art. 108 kpa (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. B, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 106 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przyznał W. N. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. w wysokości 163,50 zł miesięcznie. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że W. N. od lipca 2010 r. jest osobą bezrobotną, a jego dochód z prac dorywczych wynosi 150 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ośrodek posiada natomiast ograniczone środki finansowe na udzielenie pomocy finansowej w tej formie. W związku z tym organ przyznał zasiłek okresowy w wysokości 50 % różnicy między kryterium dochodowym, wynoszącym 477 zł, i dochodem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. N., powołując szereg przepisów ustawy o pomocy społecznej, organowi zarzucił, że kwota przyznanego zasiłku okresowego jest zaniżona i w jego ocenie nie znajduje uzasadnienia. Ponadto odwołujący zakwestionował wysokość przyjętego przez organ I instancji jego dochodu. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało W. N. zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowej sprawie jest to ubóstwo i bezrobocie. Zgodnie z treścią art. 38 ust.2 pkt.1 ustawy w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji była to kwota 477 zł), a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Natomiast minimalna kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby - art. 38 ust. 3 pkt. 1 ustawy. Kwota ta nie może być niższa niż 20,- zł miesięcznie - ust. 4 art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do kwestionowanej przez odwołującego wysokości jego dochodu Kolegium wyjaśniło, że zasady ustalania dochodu na potrzeby uzyskania świadczeń z pomocy społecznej określa art. 8 ust 3-13 ustawy. W myśl ust. 2 tego artykułu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1), składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2), kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Z kolei w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej wymieniono świadczenia, których nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej tj. jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne (pkt 1), zasiłek celowy (pkt 2), pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3), wartość świadczenia w naturze (pkt 4), świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5). W ocenie organu w świetle cyt. powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej od dochodu można odliczyć jedynie te wydatki, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 3 ustawy oraz świadczenia wymienione w ust. 4. Jak zeznał odwołujący dochód w wysokości 150 zł pochodził z pracy dorywczej, a więc dochód ten nie był opodatkowany, co powoduje, iż nie ma podstaw prawnych do pomniejszenia tego dochodu o składki, o jakich mowa w cyt. art. 8 ust.3 pkt.1, 2 ustawy. Kolegium wskazało nadto, iż w trakcie prowadzenia odrębnego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2010 r. zmieniającej wysokość przyznanego W. N. zasiłku okresowego stwierdzono, że odwołujący od lipca 2010 r. utracił deklarowaną wcześniej wysokość dochodu z prac dorywczych. W zakresie tego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. sygn. akt [...] ze względów formalnych uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2010 r. zmieniającą wysokość przyznanego zasiłku okresowego, z uwagi na zmianę wysokości dochodu odwołującego i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, skoro wniosek odwołującego o przyznanie zasiłku okresowego został złożony w dniu 5 lipca 2010r. oraz od początku lipca 2010r. odwołujący utracił jedyny swój dochód z prac dorywczych w wysokości 150 zł, a Kolegium decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2010 r., to w niniejszym postępowaniu przyjmując że dochód odwołującego z miesiąca złożenia wniosku wynosi 0 zł, zasadne jest przyznanie odwołującemu zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł. Przechodząc do kwestionowanej przez odwołującego wysokości kwoty zasiłku okresowego, organ odwoławczy wskazał, że ustawa o pomocy społecznej przyjmuje w art. 38 kwotę maksymalną jako punkt wyjścia obliczenia zasiłku okresowego. Kwotę zasiłku okresowego ustala się nie w wysokości, lecz do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że wysokość miesięczna zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Wyżej cytowane przepisy ustawy o pomocy społecznej pozwalają więc organom pomocy społecznej na przyznawanie zasiłków okresowych w granicach kwotowych od minimalnej kwoty 20 zł do maksymalnej kwoty 418 zł miesięcznie. Zasiłek okresowy przyznany odwołującemu w niniejszym postępowaniu w kwocie 238,50zł (477 zł x 50%= 238,50 zł) mieści się, zatem w granicach określonych przez ustawę. Kolegium podniosło również, że art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak, więc osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej - w tym zasiłku okresowego musi liczyć się z tym, że jej wniosek nie zostanie automatycznie uwzględniony w maksymalnej wysokości, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż w szczegółowym zestawieniu z dnia 15 września 2010 r. organ I instancji przedstawił informacje o wysokości środków finansowych, jakimi dysponował na finansowanie zasiłków okresowych w 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. N. zarzucając organom administracji naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1, art. 28, art. 107 §1 i 3, art. 64 § 1, 3, 4, oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej między innymi art. 38 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1. Skarżący podniósł, że przyznanie kwoty świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł jest zaniżone o 50%, co w jego ocenie jest działaniem dyskryminacji i nierówności konstytucyjnej wobec prawa. Ponowił również wniosek o włączenie i przystąpienie prokuratora do postępowania administracyjnego. Nadto zarzucił, że nie uczestniczył w postępowaniu odwoławczym jako strona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący W. N. spełnia przesłanki przewidziane przepisami - art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2009r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) do przyznania stosownych świadczeń pieniężnych przewidzianych w tej ustawie jako osoba bezrobotna nie posiadająca żadnych dochodów. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie zaś do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Natomiast minimalna kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust.3 pkt 1 ustawy). Kwota zasiłku okresowego nie może być nadto niższa niż 20 zł miesięcznie (ust.4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3 (ust.6). Określenie przez przepisy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Ustawowe zaś przesłanki przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego oraz jego wysokość reguluje cytowany wyżej przepis art. 38 ustawy. Oznacza to, że reguły wynikające z art. 38 ustawy mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasiłku okresowego. Nadto należy mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust.2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust.3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2010r., I OSK 1110/09, (orzeczenia.nsa.gov.pl), organ decyduje w ramach uznania administracyjnego, czy i w jakiej wysokości zasiłek okresowy może być przyznany, biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby ubiegającej się o to świadczenie, jak i własne możliwości finansowe. Obowiązkiem organu działającego w ramach uznania administracyjnego było więc rozważenie wskazanych w art. 7 k.p.a. przesłanek słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej. A zatem w przypadku, gdy postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a w jej uzasadnieniu zostały wyjaśnione motywy decyzji to nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. W świetle dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń dotyczących zarówno środków finansowych, jak też liczby osób oczekujących pomocy bądź tą pomocą objętych uznać należy, że ustalenia w zakresie uzależnienia wysokości przyznanego zasiłku od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób wymagających wsparcia nie są dowolne. Ustalenia te bowiem znajdują potwierdzenie w informacjach o wielkości środków przyznanych i przeznaczonych na zasiłki okresowe i celowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że MOPS nie otrzymał środków finansowych z budżetu miasta na przyznanie zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej minimum ustawowe, określone w art. 38 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem w pierwszej kolejności środki zostały zabezpieczone na inne zadania własne o charakterze obowiązkowym. Kwota jaką dysponował Ośrodek na zasiłki okresowe w 2010 r. wynosiła 1.403.300 zł. Pomocy tego rodzaju wymagało natomiast 1366 osób. Stąd też na cały rok na jedną osobę przypadała kwota 1.027,30zł. Uwzględniając te ustalenia stwierdzić należy, że organ pomocy społecznej przy wydawaniu decyzji miał na uwadze ograniczoną ilość środków finansowych oraz ilość osób wymagających pomocy. Powyższe dane wskazują, że środki na pomoc społeczną są tak niewystarczające, że nie pozwalają na udzielenie skarżącemu wsparcia w wyższej wysokości niż wynikająca z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. A zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...] i przyznało W. N. zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lipca 2010 r. do 30 września 2010 r. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że W. N. od lipca 2010 r. utracił deklarowaną wcześniej wysokość dochodu z prac dorywczych, a więc jest osobą bezrobotną. A skoro wniosek odwołującego o przyznanie zasiłku okresowego został złożony w dniu 5 lipca 2010r. oraz od początku lipca 2010r. odwołujący utracił jedyny swój dochód z prac dorywczych w wysokości 150 zł, to w niniejszym postępowaniu przyjmując że dochód odwołującego z miesiąca złożenia wniosku wynosi 0 zł, zasadne jest przyznanie odwołującemu zasiłku okresowego w wysokości 50 % różnicy między kryterium dochodowym, wynoszącym 477 zł, i jego dochodem tj. w wysokości 238,50 zł. Zdaniem Sądu organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego miał podstawy do przyznania skarżącemu W. N. zasiłku okresowego tylko w minimalnej wysokości. Nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego. Stanowisko swoje uzasadnił w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W ocenie Sądu nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu i nie jest zrozumiały zarzut dotyczący braku udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Skarżący otrzymał bowiem wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego, od której zresztą skutecznie wniósł skargę do tutejszego Sądu. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego o istnieniu podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 kpa prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Sąd nie dostrzegł konieczności zawiadamiania prokuratora o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu, zaś strona mogła skorzystać z możliwości samodzielnego zwrócenia się do Prokuratury o wzięcie udziału w postępowaniu. Brak udziału prokuratora w postępowaniu pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości dokonanego przez organ administracji rozstrzygnięcia, której to jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje z kolei swoją podstawę w dyspozycji art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1649 ze zm.).