III SA/Gd 501/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 27 lutego 2015 r. (nr [...]), którą organ odmówił M. Z. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na J. Z. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2013 r., poz. 1456 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. (Dz.U z 2012 r., poz. 959) w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się oraz ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548 z ze zm.) - odmówił przyznania M. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad J. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. Z. (dalej: "strona", "skarżąca") w dniu 29 stycznia 2015 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym teściem. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 26 lutego 2015 r. ustalono, że J. Z. jest osobą, która nie może sama egzystować i potrzebuje opieki innych osób. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a ich źródłem utrzymania są świadczenia emerytalne. Strona natomiast prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem utrzymując się z jego wynagrodzenia. Z dokumentów wynika, że J. Z. ma czworo dzieci, które nie są w stanie sprawować nad nim opieki. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z póź. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom. Przy czym świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącego 664 zł. W trakcie postepowania ustalono, że w 2013 r. strona nie uzyskiwała dochodu, zaś jej mąż uzyskał dochód w wysokości 37.828,10 zł. Dochód osoby niepełnosprawnej wyniósł 18.079,02 zł., a jego żony 10.633,48 zł. Łączny dochód podzielony przez 12 miesięcy w przeliczeniu na osobę w 2013 r. wyniósł zatem 1.386,26 zł i przekracza 664 zł, tj. kwotę o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona odwołała się od tej decyzji wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11. Twierdziła, że ma prawo do świadczenia mimo braku obowiązku alimentacyjnego względem teścia. Podkreśliła przy tym, że sprawuje opiekę nad teściem codziennie i w weekendy, nikt z dzieci teścia obowiązku tego sprawować nie może. Odnosząc się do przekroczonego kryterium dochodowego dodała, że otrzymywane przez męża środki finansowe przeznaczają na wspomaganie córek. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 16a ust. 2 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (od dnia 1 listopada 2014 r. wysokość tej kwoty wynosi 664,00 zł), natomiast przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. W sytuacji, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje (art. 16a ust. 3 ww. ustawy). Treść cytowanych przepisów przesądza, że przekroczenie kryterium dochodowego dyskwalifikuje możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Gminy trafnie uznał, iż strona nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem teścia, oraz że zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania tego świadczenia. Stanowisko tego nie może podważyć powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pogląd wyrażony w tym wyroku jest odosobniony i zdaniem organu nietrafny. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a także w miarę potrzeby środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych. Obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika z treści przepisów art. 23 oraz art. 27 k.r.o., i wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka. Niewątpliwie zatem obowiązek alimentacyjny nie spoczywa na synowej względem teścia. Rodzina strony składa się z 4 osób, tj.: strony, jej męża oraz osoby wymagającej opieki i jego żony, również osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do kryterium dochodowego, w dniu złożenia wniosku, obowiązuje okres zasiłkowy od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., w którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, na podstawie dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres, czyli w roku 2013. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w 2013 r. łączny dochód rodziny na osobę wyniósł 1.386,26 zł miesięcznie, a tym samym jest wyższy o kwotę 722,26 zł od kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia. Podniesiona w odwołaniu kwestia przeznaczenia dochodu na konkretne cele nie ma znaczenia dla ustalenia prawa do świadczenia. M. Z. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się przyznania przedmiotowego świadczenia. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, gdyż do kryterium dochodowego uwzględniono dochody jej męża, które służą na zaspokajanie potrzeb jej rodziny oraz pomoc córkom i nie powinny być uwzględniane w ogólnym rachunku dochodów teściów. Dodała, że dochody teściów są wystarczające na zaspokojenie ich potrzeb, ale nie są wystarczające, żeby zrekompensować całodobową opiekę skarżącej. Sytuacja materialna każdego z dzieci teściów nie pozwala na dofinansowanie ewentualnej opiekunki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r,, poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy organy administracji przeprowadziły postępowanie prawidłowo i czy wydany przez nie akt (decyzja) pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2015 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 27 lutego 2015 r. (nr [...]) orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na teścia (J. Z.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zgonie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1/ nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2/ rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, zaś przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Zacytowane przepisy określają przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedną z nich jest przesłanka podmiotowa, wyznaczająca krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących obowiązek alimentacyjny. Artykuł 23 tego kodeksu ustanawia obowiązek małżonków do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, obowiązki alimentacyjne obciążają także krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj.: rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj.: rodzeństwo). W szczególności obowiązek alimentacyjny nie ciąży na powinowatych, tj. krewnych drugiego małżonka (np. teściów). Powyższe oznacza, że literalnie odczytując art. 16a ust. 1 ustawy w związku z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie opiekującej się niepełnosprawnym teściem, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany, gdyż obowiązek alimentacyjny na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła ww. przepis ustawy, ciąży wyłącznie na małżonkach albo na osobach związanych ze sobą więzami krwi (krewnych), nie zaś na krewnych współmałżonka (powinowatych), czyli jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie osobach pozostających ze sobą w relacji: synowa - teść. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że analogiczne zagadnienie prawne na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące kręgu osób uprawnionych do świadczenia opiekuńczego na podstawie art. 17 ust. 1 tej ustawy, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36, OSP 2014/12/113, LEX nr 1404019). Co prawda, uchwała ta odnosiła się do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na tożsamość przesłanki - określonej zarówno w art. 17 ust. 1, jak i w art. 16a ust. 1 ustawy - warunkującej prawo do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy przyjąć, że wyrażony w uchwale pogląd prawny winien być stosowany również przy wykładni przepisów określających krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy (co można - jak już wyżej wskazano - przenieść na art. 16a ust. 1 ustawy). Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie popiera stanowiska o nadaniu prymatu wykładni systemowej i celowościowej mającej na celu ustalenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, która została zaprezentowana w powołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1292/11, LEX nr 1129380). Należy bowiem podkreślić, że wyrok ten zapadł przed podjęciem przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanej uchwały, zaś wyrażony w tej uchwale pogląd prawny - co do zasady, zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. – wiąże inne składy orzekające sądu administracyjnego. Co prawda, ww. pogląd prawny został – jak to wskazano powyżej – wyrażony w oparciu o przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak Sąd nie doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do odstąpienia w niniejszej sprawie od stanowiska przyjętego w ww. uchwale. W ocenie Sądu trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji (tożsamej z zawartą w art. 16a ust. 1 ustawy) została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać też należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji, a więc jej prawidłowości w świetle przepisów ustaw. Ustawy z kolei nie mogą być interpretowane w sposób zaprzeczający ich brzmieniu. Pomimo zrozumienia życiowo trudnej sytuacji skarżącej, o przyznaniu jej prawa do świadczenia opiekuńczego (specjalnego zasiłku opiekuńczego) nie może decydować sam fakt sprawowania faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną bez istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W rozpoznawanej sprawie należy także dodać, że skarżąca nie spełnia przesłanki dochodowej określonej zgodnie z art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, uprawniającej do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy wskazać, że przy ustalaniu kryterium dochodowego warunkującego prawo do tego świadczenia ustawodawca nakazał brać łącznie pod uwagę zarówno dochód rodziny osoby sprawującej opiekę, jak również rodziny osoby wymagającej opieki, a zatem podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do nieuwzględniania dochodu rodziny skarżącej nie jest zasadna. Nie ma przy tym również znaczenia, na jaki cel osiągany dochód jest wydatkowany (np. na pomoc materialną dla córek). Reasumując, warunkiem koniecznym ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy w oparciu o art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy jest zarówno przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak również spełnienie określonego kryterium dochodowego. W rozpoznawanej spawie przesłanki te nie zostały spełnione dlatego organy obu instancji prawidłowo postąpiły orzekając o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.