III SA/Gd 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...[ z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...]w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na M. P.; 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na M. P.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej T. P. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 września 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wpłynął wniosek T. P. (dalej jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") o przyznanie świadczenia wychowawczego na A. C. (ur. 5 czerwca 2001 r.) oraz M. P. (ur. 1 lutego 2008 r.). Z dokumentów załączonych do wniosku wynikało, że: - T. P. jest od dnia 7 marca 2013 r. opiekunem prawnym wyżej wymienionych dzieci; - matka dzieci (a zarazem córka T. P.) K. P. zmarła w dniu 5 stycznia 2013 r. Decyzją z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia wychowawczego na każde ze wskazanych we wniosku dzieci. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano m. in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 5, art. 10, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Art. 5 tej ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei w art. 7 ust. 9 wskazanej ustawy przewidziano, że w przypadku gdy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Organ podniósł, że każde z dzieci uprawnione jest do renty rodzinnej oraz do alimentów. Mając na uwadze wysokość przedmiotowych świadczeń organ ustalił dochód w wysokości odpowiednio: 15.820,90 zł (M. P.) oraz 13.420,90 zł (A. C.). Obliczając dochód miesięczny organ ustalił, że w przypadku M. P. dochód ten wynosi 1.318,41 zł. W przypadku A. C. dochód miesięczny wynosi 1.118,41 zł. Powyższe ustalenia - wobec określonego ustawowo kryterium dochodowego - wykluczały w ocenie organu pierwszej instancji przyznanie żądanego świadczenia zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji T. P. wniosła o jej uchylenie w części, w jakiej organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia na M. P.. Odwołująca się wskazała, że nie można zaakceptować twierdzenia organu pierwszej instancji, że w przypadku dziecka pozostającego pod opieką prawną świadczenie wychowawcze nie przysługuje w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. Zdaniem odwołującej, w przypadku złożenia wniosku dotyczącego dwojga dzieci pozostających po opieką prawną organ winien badać kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka. W przypadku drugiego dziecka przyznanie świadczenia nie może być uzależniane od spełnienia kryterium dochodowego. Decyzją z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił regulacje normatywne zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dotyczące przyznania świadczenia wychowawczego, w tym regulacje odnoszące się do ustalania dochodu. Organ przytoczył również definicję "rodziny" przyjętą na potrzeby stosowania wskazanej ustawy. Z definicji tej wynika, że do członków rodziny nie zalicza się m.in. dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci pozostające pod opieką prawną opiekun prawny winien złożyć odrębny wniosek na każde dziecko. Do składu rodziny osoba ubiegająca się o świadczenie wpisuje tylko to dziecko. Ustalając dochód uwzględnia się z kolei jedynie dochód tego dziecka. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny jak i stan faktyczny rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. P. zakwestionowała wydane w jej sprawie rozstrzygnięcia w części, w jakich odmówiono przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na M. P.. Wydanym rozstrzygnięciom skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci polegające na przyjęciu, że w przypadku dziecka pozostającego pod opieką prawną świadczenie wychowawcze nie przysługuje w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to jest również w przypadku drugiego dziecka. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Art. 5 ust. 3 tej ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z pierwszej części art. 5 ust. 3 ustawy wynika, że uprawnionymi do świadczenia wychowawczego są osoby wymienione w art. 4 ust. 2 ustaw, czyli m.in. opiekunowie prawni. Drugą część art. 5 ust. 3 ustawy należy interpretować ze zmianą wnikającą z art. 7 ust. 9 i zamiast "dochodu rodziny" należy uwzględnić dochód dziecka. Nie oznacza to jednak, że w przypadku osoby będącej opiekunem prawnym dwójki dzieci nie mamy do czynienia z dwójką dzieci pozostających po opieką tego samego opiekuna, i że wobec przekroczenia progu dochodowego ustawodawca pozbawia opiekuna świadczenia wychowawczego w odniesieniu do dwójki dzieci. Dalej aktualna pozostaje norma z art. 5 ust. 3, która stanowi, że w przypadku przekroczenia progu dochodowego świadczenie nie przysługuje na pierwsze dziecko. Ustawa w żaden sposób nie różnicuje bowiem dzieci własnych i dzieci pozostających pod opieką prawną. Termin "pierwsze dziecko" odnosi się do wszystkich czterech kategorii osób z art. 4 ust. 2 ustawy, w tym do opiekunów. Nie ma takiej logicznej możliwości, żeby każde z dwójki dzieci pozostających pod opieką prawną było jednocześnie pierwszym dzieckiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne Kolegium wskazało na zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definicje legalne pojęć "rodzina" oraz "pierwsze dziecko" (odpowiednio art. 2 pkt 16 i pkt 14 wskazanej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. w części, w jakiej orany odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na M. P. (młodsze z dzieci pozostających pod opieką prawną skarżącej) zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dla oceny zapadłych w sprawie rozstrzygnięć konieczne jest przedstawienie treści regulacji normatywnych mających zastosowanie w sprawie. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Ponadto w myśl art. 5 ust. 3 wskazanego aktu prawnego, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Definicja rodziny zawarta jest z kolei w art. 2 pkt 16 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Należy również wskazać, że w art. 7 ust. 9 cytowanej ustawy przewidziano, że w przypadku, gdy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Skoro do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną, a tak stanowi art. 2 pkt 16 ustawy, to tym samym dzieci pozostające pod opieką prawną i opiekunowie prawni nie stanowią "rodziny" w myśl ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Należy jednakże zauważyć, że zawarcie w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definicji "rodziny" oraz "pierwszego dziecka" w żaden sposób nie wyklucza przyznania świadczenia na kolejne dziecko, w sytuacji gdy opiekun prawny wnioskujący o przyznanie tego świadczenia sprawuje wskazaną funkcję opiekuna w odniesieniu do więcej niż jednego dziecka (w realiach sprawy – w odniesieniu do dwójki dzieci). W świetle art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje bowiem na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Przepis ten w odniesieniu do opiekuna prawnego sprawującego swoją funkcję w odniesieniu do dwójki dzieci – z uwzględnieniem ustawowych definicji "rodziny" i "pierwszego dziecka" – rozumieć należy w ocenie Sądu w ten sposób, że spełnienie kryterium dochodowego jako warunek przyznania świadczenia odnosi się wyłącznie do najstarszego dziecka pozostającego pod opieką. Innymi słowy, normę zawartą art. 5 ust. 3 ustawy należy w ocenie Sądu rozumieć w ten sposób, że w przypadku przekroczenia progu dochodowego świadczenie nie przysługuje na "pierwsze dziecko pozostające pod opieką". Nie jest bowiem możliwe aby każde z dzieci pozostających pod opieką uznawać za "pierwsze dziecko" skoro definicja "pierwszego dziecka" nawiązuje do definicji "rodziny" a ustawa wprost stanowi, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że w pierwszej części art. 5 ust. 3 analizowanej ustawy odniesiono się do wszystkich osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego poprzez odesłanie do art. 4 ust. 2 ustawy. Stosując wskazane odesłanie ustawodawca nie wprowadził jakiegokolwiek wyłączenia, które z katalogu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy wykluczałoby jakikolwiek podmiot ubiegający się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Z kolei drugą część art. 5 ust. 3 ustawy należy w ocenie Sądu interpretować - jak zasadnie wskazano w skardze - ze zmianą wnikającą z treści art. 7 ust. 9 ustawy. Tym samym rekonstruując normę uprawniającą do przyznania świadczenia wychowawczego opiekunowi prawnemu zamiast "dochodu rodziny" użytego w art. 5 ust. 3 ustawy należy uwzględniać "dochód dziecka", do czego zobowiązuje art. 7 ust. 9 ustawy. Niedopuszczalna jest przy tym konstatacja, że w przypadku dwójki dzieci pozostających po opieką tego samego opiekuna prawnego organ zobligowany jest do badania progu dochodowego w odniesieniu do drugiego z tych dzieci. Powyższe rozumienie regulacji art. 5 ust. 3 zw. z art. 4 ust. 2 analizowanej ustawy jest w ocenie Sądu w tym składzie w pełni zgodne z celem ustawy. Trudno bowiem racjonalnie zakładać, że zamierzonym celem ustawodawcy było dokonanie zróżnicowania sytuacji dzieci własnych (na przykład dzieci małżonków) i dzieci pozostających pod opieką prawną w taki sposób aby w przypadku dzieci małżonków nie warunkować przyznawania świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko a w przypadku rodzeństwa pozostającego pod opieką prawną wprowadzać kryterium dochodowe w odniesieniu do każdego z dzieci. Takie zróżnicowanie byłoby w ocenie Sądu nie do pogodzenia z określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadą równości wobec prawa. Należy mieć ponadto na uwadze, że w art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP wskazano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Regulacje zawarte w Konstytucji RP nie ograniczają się zatem wyłącznie do normatywnego nakazu ukierunkowanego na zapewnienie dziecku ochrony, ale wprowadzają też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek. Należy mieć ponadto na względzie, że osoba odpowiedzialna za wychowywanie i opiekę nad dzieckiem (w realiach rozpatrywanej sprawy babcia będąca opiekunem prawnym względem swoich wnuków) ma prawo skutecznego domagania się od organów władzy publicznej pomocy, w tym również pomocy materialnej ukierunkowanej na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Taki cel został przez ustawodawcę wprost określony w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na M. P. (punkt pierwszy wyroku). W punkcie drugim wyroku Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na M. P.. O kosztach postępowania (punt trzeci wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien uwzględnić powyższą wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dokonaną przez Sąd na tle regulacji zawartych w art. 32 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.