III SA/Gd 519/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. Decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1 i 3-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( jt. Dz.U. z 2015 r. , poz.581 ze zm.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2015 r., odmawiającą M. T. przyznania pomocy w postaci opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne -w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w ogóle nie analizował przesłanek wydania decyzji, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej zawartych w art. 54 ust. 3 ustawy. Nie powołano tego przepisu ani w podstawie prawnej decyzji, ani w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja odmowna powinna być uzasadniona w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a, w szczególności wskazywać , które z przesłanek nabycia prawa do określonego świadczenia nie zostały spełnione i dlaczego. Decyzja rozstrzyga nie o potwierdzeniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej , lecz o odmowie opłacania składek. Tymczasem opłacanie składek na NFZ w przypadku wydania decyzji pozytywnej jest jedynie czynnością techniczną, której przepisy prawa nie nadają formy decyzji administracyjnej. Z uwagi na brak analizy przepisu ustawowego stanowiącego właściwą podstawę prawną decyzji w przedmiotowej sprawie należało uznać, że sprawa nie została rozstrzygnięta w I instancji prawidłowo, a ta wada nie mogła zostać konwalidowana w postępowaniu odwoławczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła M. T., zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy ogół okoliczności ustalonych w toku postępowania pozwala na wydanie decyzji reformatoryjnej, podzielającej argumenty podnoszone przez skarżącą przed organem I instancji, - poprzez błędne niezastosowanie art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżąca podniosła, że stan wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz zgromadzona dokumentacja pozwalały na wydanie decyzję reformatoryjnej, rozstrzygającej o posiadaniu przez skarżącą prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych. Ponadto w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, winien był dokonać oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie rozważał możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącej należało rozważyć przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z przesłuchania samej skarżącej na okoliczność bardzo złego stanu zdrowia. Niezastosowanie art. 136 k.p.a. naruszyło również zasadę szybkości postępowania, określoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta wydaną w przedmiocie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis, pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe , także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy zaskarżoną decyzję należy ocenić jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że wniosek skarżącej o finansowanie składek na ubezpieczenie zdrowotne ze środków publicznych nie został rozpoznany we właściwym trybie, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.581 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", do zadań zleconych gminy należy wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni, spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy. W celu ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach i w trybie określonych w przepisach o pomocy społecznej (art. 7 ust. 3 ustawy). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ustawy organ ustala, czy wnioskodawca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. czy jest inną niż ubezpieczeni osobą posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która posiada obywatelstwo polskie lub uzyskała w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), spełniającą kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Istotne jest, że decyzja przyznająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 ustawy, ma charakter decyzji czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 8 ustawy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje osobie nieubezpieczonej od dnia określonego w decyzji przez okres 90 dni od tego dnia. Nie ma jednak przeszkód, aby po wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do świadczeń, osoba nieubezpieczona wystąpiła do organu z kolejnym wnioskiem, co zainicjuje kolejne, odrębne postępowanie administracyjne. Skarżąca zwróciła się do organu wskazując, że z uwagi na swój stan zdrowia i trudną sytuację materialną chciałaby korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że nie jest ubezpieczona, a rodzina nie chce pomóc jej w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pomimo, że skarżąca nie wskazała, że składa wniosek na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powyższe wynikało z treści złożonego przez nią wniosku. Organ pierwszej instancji tymczasem w wydanej przez siebie decyzji w ogóle nie powołał się na art. 54 ustawy, w to miejsce w podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji wskazując na art. 66 ust. 1 ustawy. Podkreślenia wymaga, że skarżąca, jako osoba nieubezpieczona, mogła wystąpić do organu tylko o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 ustawy. Tak też złożony przez skarżącą wniosek powinien być interpretowany przez organ, który ma obowiązek orientować się w zakresie zadań własnych i zadań zleconych gminy. Pomimo to organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wniosek skarżącej spełnia kryteria wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie w istotny sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do uznania, że wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest również ustalenie, czy obie z tych decyzji zostały wydane w oparciu o taką samą podstawę prawną oraz na podstawie kompletnego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga, czy wniosek skarżącej może być uwzględniony, czy też nie. Choć – z uwagi na wniesienie skargi - skarżąca odbiera ją jako niekorzystną, to w istocie chroni ona przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosku w oparciu o właściwą podstawę prawną i wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten powinien być zebrany przez organ I instancji w zakresie jasno określonym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skargi, że organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 k.p.a. , jak też zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 i 12 k.p.a. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w celu doprowadzenia do sytuacji, w której o prawach strony rozstrzyga się z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art.15 k.p.a. Kolegium wskazując właściwą podstawę prawną dla rozpoznania wniosku wywiązało się z obowiązku wskazania organowi pierwszej instancji zakresu postępowania dowodowego, a więc okoliczności, które muszą zostać bezspornie ustalone przed podjęciem decyzji o tym, czy skarżącej może zostać przyznane czasowe prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też nie. Mając na uwadze powyższe Sąd , na postawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.