III SA/Gd 524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zakazu zorganizowania zgromadzenia publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. W. Sz. poinformował Wydział Obywatelski Urzędu Miasta o zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego przy S. im. A. G. w S. w dniu 28 czerwca 2014 r. w godzinach 11:30-14:00. Celem zgromadzenia miało być wyrażanie niezadowolenia wobec polityki rządu. Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 8 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 397) w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", zakazał wnioskowanego zgromadzenia publicznego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzenie może zakłócać spokój, porządek publiczny oraz odpoczynek mieszkańców miasta. S. jest uzdrowiskiem i mieszkańcom należy zapewnić spokój oraz bezpieczeństwo - szczególnie w dniach wolnych od pracy. Cel zgromadzenia nie znajduje uzasadnienia w miejscu wybranym przez jego organizatorów (plac zabaw dla dzieci otoczony wieloma budynkami mieszkalnymi). Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, co w szczególnym aspekcie wolności człowieka daje mu prawo do spokojnego bycia u siebie w domu, wolnego od zakłócenia przez inne osoby. W ocenie organu planowane zgromadzenie może zagrażać życiu lub zdrowiu albo mieniu w znacznych rozmiarach oraz naruszać mir domowy mieszkańców S.. Organizator zgromadzenia odwołał się od tej decyzji powołując się na art. 57 Konstytucji RP. Jego zdaniem zgromadzenie nie stwarza żadnych zagrożeń, o których mowa w decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 9 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że manifestacja grupy ok. 200 osób we wskazanym miejscu i czasie spowoduje zagrożenie życia lub zdrowia uczestników zgromadzenia lub pozostałych użytkowników tej przestrzeni publicznej. W pełni podzielił argumentację Prezydenta Miasta w kwestii odmowy zgody na odbycie zgromadzenia. Manifestacja grupy ok. 200 osób nie tylko może w istotnym stopniu zakłócić spokój osób zamieszkujących w okolicy miejsca zgromadzenia, ale także zagrozić zdrowiu dzieci przebywających w tym czasie na placu zabaw. W. Sz. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach polegającą na niewłaściwym rozumieniu przesłanki uzasadniającej wydanie zakazu odbycia zgromadzenia publicznego, oraz niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organizacja zgromadzenia stanowiła zagrożenie dla życia i zdrowia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzje godzą w wolność zgromadzeń, gwarantowaną w art. 57 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym dominuje bowiem pogląd, że w przypadku sytuacji potencjalnie konfliktujących wolności i prawa obywatelskie należy ostrożnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, mając przede wszystkim na względzie prawa obywateli wynikające z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności organizowania pokojowych zgromadzeń. W tym kontekście zwrócił uwagę, że kwestia wolnych dni jest bez znaczenia dla sprawy, podobnie jak posiadanie przez miasto S. statusu uzdrowiska. Nadto organy nie mogły opierać się wyłącznie na przypuszczeniach odnośnie zagrożeń związanych ze zgromadzeniem. Zaniechały one kompleksowej oraz wnikliwej analizy zagrożeń na tle okoliczności sprawy. Dzień w którym planowano zgromadzenie był normalnym dniem pracy, a godziny należy uznać za najmniej uciążliwe dla praw i wolności innych osób. W dalszej kolejności wskazał, że S. im. A. G. nie stanowi wyłącznie placu zabaw, a miejsce przewidziane dla dzieci otoczone jest płotem. Okoliczna droga oraz chodnik stanowią wystarczającą powierzchnię dla zgromadzenia publicznego około 200 osób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadmienił, że mimo zakazu zgromadzenie odbyło się w dniu 28 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2014 r., którą zakazano W. Sz. zorganizowania w dniu 28 czerwca 2014 r. w godzinach 11.30-14.00 w S., zgromadzenia publicznego przy S. im. A. G., w celu zamanifestowania sprzeciwu wobec polityki rządu. Kontrola ww. rozstrzygnięć przeprowadzona w oparciu o wskazane w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kryterium legalności prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydane rozstrzygnięcia należy wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrola zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego dokonywana przez sąd administracyjny powinna brać pod uwagę przede wszystkim prawa obywateli wynikające z konstytucyjnie zagwarantowanej wolności do organizowania pokojowych zgromadzeń, a w dalszej kolejności odnosić się do ochrony praw i wolności innych osób (por. w tej materii: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1994 r., sygn. W 8/93, publ. OTK 1994/1/18). Wynikająca z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 397), dalej zwanej "ustawą", wolność zgromadzania podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, a także ochrony Pomników Zagłady w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady ( art. 2 ustawy). Co istotne, normą nadrzędną, determinującą sposób wykładni art. 8 ustawy wskazującego na przesłanki wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 57 zawiera regulację prawną zapewniającą każdemu wolność organizowania i uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach. Prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się określa również art. 11 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Tym samym regulacje rangi ustawowej ograniczające ze swej istoty wolność organizowania pokojowych zgromadzeń należy postrzegać z uwzględnieniem znaczenia ww. norm Konstytucji i Konwencji. Z kolei kompetencje organów właściwych w sprawach dotyczących zgromadzeń obejmują badanie, czy organizator spełnił warunki formalne, o jakich mowa w art. 7 i w art. 3 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, to jest czy dokonano prawidłowego zawiadomienia o zamiarze odbycia zgromadzenia zachowując przewidziane przez ustawodawcę terminy. Dokonanie przedmiotowej oceny w kwestii wymogów formalnych zawiadomienia uprawnia z kolei organ gminy do kompleksowej oceny czy w danym przypadku mają miejsce wymienione w art. 8 ustawy okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W związku z taką regulacją normatywną obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko formułowanie przypuszczeń co do ewentualnych zagrożeń wynikających z planowanego zgromadzenia, lecz wskazanie i wnikliwa identyfikacja negatywnych aspektów zgromadzenia na tle konkretnych okoliczności sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organizator zaplanowanego na dzień 28 czerwca 2014 r. zgromadzenia wypełnił przesłanki formalne wynikające z ustawy. Zawiadomienie o zgromadzeniu wpłynęło do organu w dniu 25 czerwca 2014 r., zatem wiadomość o zgromadzeniu dotarła w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. Wynikający z istoty wolności zgromadzeń wymóg szczególnej szybkości postępowania nakłada na organ dokonujący oceny zgłoszenia obowiązek niezwłocznego podjęcia niezbędnych czynności. Stwierdzić należy, że obie wydane w sprawie decyzje zostały wydane z zachowanie terminów wskazanych w ustawie. Z kolei w zakresie oceny stanowiska organów obu instancji odnośnie istnienia podstaw do wydania zakazu przeprowadzenia zgromadzeń, zdaniem Sądu organu nie wykazały istnienia opisanych w art. 8 ustawy przesłanek. Zgromadzeniem w rozumieniu prawa o zgromadzeniach jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub wspólnego wyrażenia stanowiska ( art. 1 ust. 2 ustawy). Podstawową cechą odróżniającą zgromadzenie od innych form aktywności społecznej przejawiającej się w organizacji imprez z udziałem wielu osób jest cel dla którego jest zwoływane, co również wskazuje na więź pomiędzy biorącymi w nim udział osobami. Każde zgromadzenie musi mieć konkretny cel, którym jest wyrażenie przez jego uczestników opinii lub idei albo też obrona określonych interesów. W niniejszej sprawie w zawiadomieniach o zgromadzeniu publicznym wskazano, że zgromadzenie ( przewidywana ilość uczestników 200 osób) odbędzie się w celu zamanifestowania sprzeciwu wobec polityki rządu. Z uwagi na to miejscem zgromadzenia wybranym przez organizatora był znajdujący się w S. S. im. A. G., chodnik przed posesją w której zamieszkuje Premier D. T.. Zamiarem organizatora było zatem zorganizowanie zgromadzenia publicznego zwołanego w celu wspólnego wyrażenia określonego stanowiska, przy czym cel miał zostać osiągnięty poprzez wygłaszanie przemówień przez uczestników zgromadzenia. Mając na uwadze treść złożonej przez W. Sz. skargi, rozważenia wymaga kwestia czy zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie występuje opisana w art. 8 ust. 2 ustawy przesłanka stanowiąca podstawę do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, co spotkało się z aprobatą organu odwoławczego. Odbycie zgromadzenia mogło zdaniem organów zakłócać spokój, porządek publiczny oraz odpoczynek mieszkańców miasta S., które jest uzdrowiskiem i mieszkańcom należy zapewnić spokój oraz bezpieczeństwo - szczególnie w dniach wolnych od pracy. Nadto, zdaniem organów cel zgromadzenia nie znajduje uzasadnienia w miejscu wybranym przez jego organizatorów (plac zabaw dla dzieci otoczony wieloma budynkami mieszkalnymi). Zdaniem Sądu takie twierdzenia organów nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, tymczasem muszą być one oparte na zebranych w postępowaniu dowodach odnoszących się do skonkretyzowanych okoliczności, a nie tylko na przypuszczeniach, czy założeniach. Organ winien w takim przypadku ustalić i wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, albo mienia w znacznych rozmiarach ma charakter realny ( tak zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2538/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki postulat nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy w sprawie występuje konflikt interesów. W niniejszej sprawie organ przeciwstawił prawu do zgromadzeń, wynikające z art. 47 Konstytucji RP prawo do spokoju zamieszkiwania jednostki, bez niczyjej ingerencji naruszającej jej mir domowy. Podstawowym argumentem, którymi posłużyły się organy odmawiając wyrażenia zgody na przeprowadzenie zgromadzenia był miejsce, w którym miało się ono odbyć - plac zabaw dla dzieci otoczony wieloma budynkami mieszkalnymi. W tym miejscu należy zauważyć, że na podstawie akt sprawy Sąd nie jest w stanie dokonać oceny, czy takie stanowisko organów jest prawidłowe. Poza wnioskiem skarżącego wskazującym miejsce zgromadzenia, w aktach znajduje się jedynie wydruk ze strony internetowej przedstawiający zdjęcie terenu ( mapa ), na którym miało się odbyć zgromadzenie, z zaznaczonym na zielono kwadratem opisanym jako "plac zabaw". Jak wskazywał skarżący w odwołaniu i w skardze S. im. A. G. nie stanowi wyłącznie placu zabaw, zaś ten otoczony jest płotem. W aktach sprawy brak jest sporządzonego szkicu sytuacyjnego miejsca wskazanego przez organizatora jako miejsce odbycia zgromadzenia z uwzględnieniem usytuowania placu zabaw i jego odległości od miejsca zgromadzenia. Brak jest również informacji o tym czy plac jest otoczony płotem, a jeżeli tak, to jakiej wysokości. Nadto Sąd zauważa, że nie można w sposób bezsporny stwierdzić, w jakim miejscu miało się zgromadzenie odbyć. W zgłoszeniu skarżący wskazał, że miejscem tym będzie S. im. A. G., chodnik przed posesją D. T., zaś w odwołaniu, że będzie to chodnik obok domu przy ul. [...] w S.. Z kolei orzekające w sprawie organu stwierdziły w komparycji obu decyzji, że zgromadzenie ma się odbyć przy S. im. A. G., zaś w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono wprost, że: "Cel zgromadzenia nie znajduje uzasadnienia w miejscu wybranym przez jego organizatorów (plac zabaw dla dzieci otoczony wieloma budynkami mieszkalnymi)." Tym samym w sprawie nie ustalono mających podstawowe znaczenia dla oceny wniosku okoliczności, co z kolei znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu obu decyzji. Dodać przy tym należy, że organ odwoławczy de facto nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisy ustawy o zgromadzeniach, nie zwalniają organu orzekającego w konkretnej sprawie od ustosunkowania się do zarzutów strony odwołującej się. Zaniechanie to nie tylko podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania ale i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu odwoławczego ograniczyło w istocie prawo strony do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach przysługującego jej środka odwoławczego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W sytuacji wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego, który nie został wyczerpująco ustalony Sąd nie jest uprawniony do ustosunkowania się w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań, organy winny przy tym uwzględnić fakt, że termin planowanego zgromadzenia już upłynął.