III SA/Gd 526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 11 maja 2020 r., nr [...]. K. T. (dalej również jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2021 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 11 maja 2020 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: K. T. wystąpił do Urzędu Miasta G. z wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawca wskazał, że przysługuje mu spółdzielcze prawo do lokalu przy ul. P. [...]/[...] w G. o powierzchni 52,60 m², w którym zamieszkuje wraz z żoną oraz dwoma dorosłymi córkami, gdzie dochody gospodarstwa domowego wynoszą 2.963 zł, natomiast poniesione za kwiecień 2020 r. wydatki 655,32 zł. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 11 maja 2020 r. (nr [...]) przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2020 r. do dnia 31 października w wysokości 299,72 zł miesięcznie. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 2 § 1 i 2, art. 3 § 1, 2, 3 i 4, art. 4, art. 5 § 1, 2, 3, 4 i 5, art 6 § 1, 2, 3, 4, 4a, 6, 7, 8, 9 i 10, art. 7§ 1, 1a, 2, 5, 7, 8 i 10, art. 8 § 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm., dalej powoływanej również jako "u.d.m."), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 156, poz. 1817, ze zm.) oraz art.104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."). Organ wskazał, że powołane przepisy przewidują, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest osobie która: 1) posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2 u.d.m.); 2) spełnia kryterium powierzchni (art. 5 u.d.m.); 3) spełnia kryterium dochodu (art. 3 u.d.m.), które od 1 marca 2020 r. wynosi dla gospodarstwa wieloosobowego 1.500 zł brutto; 4) ponosi opłaty za zajmowany lokal mieszkalny (art. 6 ust. 3 i 4 u.d.m.) takie jak: a) czynsz, opłaty eksploatacyjne, fundusz remontowy, koszty zarządu, odszkodowanie za zajmowany lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, wywóz śmieci; b) opłaty za centralne ogrzewanie, ciepłą wodę, zimną wodę, kanalizację zgodnie z faktycznym zużyciem; c) ryczałt za brak centralnego ogrzewania, ciepłej wody, instalacji gazu ziemnego. Organ wyjaśnił przy tym, że dochód brutto (art. 3 ust. 3 u.d.m.) stanowią wszystkie przychody pomniejszone o koszty uzyskania i składki na ubezpieczenia społeczne finansowane przez ubezpieczonego (emerytalna, rentowa i chorobowa). Przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego uwzględnia się przy tym dochody brutto uzyskane przez wszystkich członków gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia wniosku (art. 7 ust. 1 u.d.m.). Do dochodu nie wlicza się jednak świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, świadczenia wychowawczego, dodatku wychowawczego dla rodzin zastępczych, dopłaty do czynszu oraz świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski. Następnie wskazano, że podstawę wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego stanowią opłaty przypadające na powierzchnię normatywną lokalu mieszkalnego (art. 5 ust. 1 u.d.m.) wynoszącą dla 4 osób 55 m², gdzie powierzchnię normatywną można powiększyć o 15 m² w przypadku gospodarstwa wieloosobowego, gdy członek gospodarstwa porusza się wyłącznie przy pomocy wózka inwalidzkiego i (lub) posiada orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (art. 5 ust. 3u.d.m.). W przypadku, gdy stawka za 1 m² powierzchni lokalu mieszkalnego przekracza stawki obowiązujące w mieszkaniach gminnych, opłaty są przeliczane do stawek gminnych (art. 6 ust. 6 u.d.m.). W przypadku, gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, instalację ciepłej wody, instalację gazu ziemnego, nalicza się ryczałt, który jest przekazywany na konto zarządcy budynku razem z dodatkiem mieszkaniowym (art. 6 ust. 7u.d.m.) Przedstawiając sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego, organ opierając się na art. 6 u.d.m. wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest równy opłatom za lokal mieszkalny przypadającym na powierzchnię normatywną, powiększonym o ryczałt - udział własny. Udział własny oznacza ile procent dochodu wnioskodawca jest zobowiązany przeznaczyć na opłaty czynszowe (art. 6 ust. 1 i 2 u.d.m.). Jego wysokość zależy od średniego miesięcznego dochodu brutto w przeliczeniu na 1 członka gospodarstwa domowego i wynosi dla gospodarstwa 2-4 osobowego: 12% - dochód do 1200 zł; 15% - dochód powyżej 1200 zł. Maksymalna wysokość dodatku mieszkaniowego wynosi przy tym 70% opłat za lokal mieszkalny (art. 6 ust. 10 u.d.m). W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego ustaloną kwotę dodatku mieszkaniowego pomniejsza się o kwotę przekroczenia (art. 6 ust.8 u.d.m). Uzasadniając sposób wyliczenia dodatku w przedmiotowej sprawie organ przestawił dane, które przyjął w wyliczeniu, to jest: a) powierzchnię lokalu - 52,60 m2 b) liczbę osób w gospodarstwie domowym - 4 c) powierzchnię normatywną - 55 m2 d) sposób ogrzewania lokalu - centralne ogrzewanie e) sposób ogrzewania wody - centralnie ciepła woda f) instalacja gazu przewodowego - jest g) średni miesięczny dochód brutto gospodarstwa domowego - 2.963,33 zł h) średni miesięczny dochód brutto na jednego członka gospodarstwa domowego -740,83 zł i) najniższa emerytura brutto obowiązująca w dniu złożenia wniosku - 1.200 zł j) kryterium dochodowe na osobę - 1.500 zł k) wydatki na powierzchnię rzeczywistą - 655,32 zł l) wydatki na powierzchnię normatywną - 655,32 zł m) kwotę stanowiącą podstawę wyliczenia ryczałtu za brak CO - 0 zł n) kwotę stanowiącą podstawę wyliczenia ryczałtu za brak ciepłej wody - 0 zł o) kwotę stanowiącą podstawę wyliczenia ryczałtu za brak instalacji gazu - 0 zł p) sumę do obliczenia ryczałtu - 0 zł q) wydatki na powierzchnię normatywną powiększone o wydatki na ryczałt - 655,32 zł r) wskaźnik procentowy do wyliczenia ryczałtu - gospodarstwo wnioskodawcy powinno ponosić 12,00% dochodu własnego w ponoszonych na lokal wydatkach: 2.963,33zł x 12,00% = 355,60 - udział własny s) dodatek - wydatki gospodarstwa na powierzchnię norm. powiększone o wyd. na ryczałt - udział własny t) dodatek mieszkaniowy nie może być wyższy niż 70% wydatków na mieszkanie przyjętych do obliczeń. Mając na uwadze powyższe dane organ stwierdził, że przyznana kwota dodatku mieszkaniowego wynosi 299,72 zł, w tym ryczałt na zakup opału 0 zł. K. T. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając organowi dokonanie nieprawidłowych wyliczeń i kwestionując wysokość przyznanego mu świadczenia. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową. W uzasadnieniu decyzji na wstępie przedstawiono treść poszczególnych przepisów regulujących tryb przyznawania oraz wysokość obliczania dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 (mającym tytuł prawny do lokalu), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 u.d.m. Przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się zatem kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 55m2 - dla 4 osób. Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (art. 5 ust. 4 u.d.m.). Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym. (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m.). Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1u.d.m). Następnie organ przedstawił uwzględniony w sprawie stan faktyczny to jest, że ze złożonego przez stronę wniosku z dnia 23 kwietnia 2020 r. wynika, że K. T. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe w lokalu o powierzchni 52,60 m2, gdzie łączny dochód gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 8.890 zł. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego stanowił więc kwotę 2.963,33 zł, a w przeliczeniu na osobę 740,83 zł. Analizując akta sprawy Kolegium doszło do wniosku, że różnica między wydatkami na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego (655,32 zł), a 12% kwotą gospodarstwa domowego wnioskodawcy (355,60 zł) wynosi 299,72 zł. Z tych względów stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego stronie w wysokości 299,72 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., a zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały wpływu na wskazane rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczącej opisywanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2021 r. (nr [...]) K. T. wniósł o jej zmianę, podnosząc, że zawiera ona powielone z decyzji organu pierwszej instancji błędne wyliczenia. W ocenie skarżącego wydatki na normatywną powierzchnię użytkową lokalu są bowiem inne niż wskazuje decyzja, wynosząc w rzeczywistości 655, 82 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że podniesione przez skarżącego zarzuty są zbliżone do zarzutów podniesionych uprzednio w odwołaniu. Z tego względu w ocenie organu wskazane zarzuty nie mają wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2021 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 11 maja 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm., dalej powoływana jako - "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Ustawa w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie obligatoryjne warunki muszą być spełnione, aby właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz powierzchni użytkowej lokalu (art. 5). W świetle ustawowej regulacji proces dochodzenia do ostatecznego wyniku, czyli ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wymaga uwzględnienia przez organy wielu czynników i wielu różnych danych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy (...) przysługuje: osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Poza sporem było, że skarżącemu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu przy ul. P. [...]/[...] w G. o powierzchni 52,60 m², w którym zamieszkuje razem z żoną i dwoma dorosłymi córkami. Nie było również w sprawie kwestionowane spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego przyznania dodatku mieszkaniowego oraz warunku dotyczącego normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła prawidłowości ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił wadliwość wyliczeń dokonanych przez organ pierwszej instancji i w ich wyniku błędnego ustalenia wysokości świadczenia. Także we wniesionej skardze skarżący zakwestionował wyliczenia organów, polegające na zaniżeniu kwoty wydatków. Wysokość dodatku mieszkaniowego ustala się zgodnie z treścią art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Art. 6 ust. 4 ustawy stanowi, że wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Z kolei, w myśl art. 6 ust. 4a ustawy, nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Przepis art. 6 ust. 6 ustawy określa, jakie wydatki zalicza się do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Kolejne postanowienia dotyczące ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego zawarto w przepisach art. 6 ust. 7- 11 ustawy. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji powinno zawierać wyliczenia dotyczące kwot stanowiących podstawę do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, zaś z uzasadnienia organu odwoławczego skarżący powinien się dowiedzieć między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesiony przez niego zarzut (nieprawidłowego wyliczenia dodatku mieszkaniowego), która to ocena powinna zostać przez organ poparta stosownymi obliczeniami. Innymi słowy, reprezentowane przez organy stanowisko w sprawie powinno zostać szczegółowo umotywowane. Stwierdzić wobec tego należy, że treść decyzji organów obu instancji nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu ustalona została w sposób prawidłowy (podobnie jak treść dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych). Koncentrując się na kwestionowanej przez skarżącego wysokości wydatków zauważyć należy, że organ pierwszej instancji wskazał w decyzji jedynie na ich wysokość - 655,20 zł, którą to kwotę przyjął do dalszych obliczeń, bez jakiegokolwiek określenia, co na nią się składa. Z kolei organ odwoławczy uznając, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, zaaprobował powyższą kwotę wydatków, bez jakiejkolwiek jej weryfikacji. Ograniczył się do przyjęcia tej kwoty jako podstawy wyliczenia dodatku mieszkaniowego i automatycznie stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że kwota wydatków na lokal to 655,20 zł. Organ również nie wymienił składników, które się na kwotę wydatków złożyły. Taki sposób uzasadnienia decyzji organów obu instancji w zakresie kwoty wydatków nie może być aprobowany. Sąd bowiem (tak jak i skarżący), nie może kwoty wydatków poddać kontroli, wobec braku ustaleń w tym zakresie. Z uzasadnień organów obu instancji nie wynika jakie konkretne kwoty i z jakiego tytułu zostały w kwocie wydatków uwzględnione. Z zaskarżonych decyzji skarżący nie może się dowiedzieć, nie tylko jakie konkretne kwoty złożyły się na kwotę wydatków, ale przede wszystkim dlaczego organ odwoławczy nie podzielił jego zarzutu nieprawidłowego dokonania wyliczeń przez organ pierwszej instancji skoro był to podstawowy i zarazem jedyny zarzut odwołania. Tym samym nie można również de facto uznać, aby ten zarzut odwołania został prawidłowo rozpatrzony. Zaznaczyć należy, iż jeśli nawet założyć, tak jak podniósł skarżący w skardze, że wysokość wydatków powinna wynieść 655,82 zł, po odliczeniu ubezpieczenia majątkowego (3,68 zł), dwóch podatków od nieruchomości (6,31 zł i 2,10 zł) oraz użytkowania wieczystego (4,73 zł), to kwota wydatków wskazana przez niego, nie jest taka sama jak kwota przyjęta przez organy obu instancji za podstawę obliczeń dodatku mieszkaniowego. Przy czym, pomniejszając wysokość wydatków, wynikającą z zawiadomienia o wysokości opłat za eksploatację lokalu mieszkalnego o wyżej wymienione cztery pozycje, suma pozostałych wydatków wyniesie kwotę wskazaną w skardze (vide: - k.10 akt admin. organu pierwszej instancji, zawiadomienie o wysokości opłat za eksploatację lokalu mieszkalnego i wymienione tam kwoty pozostałych opłat wraz z tytułami obciążeń oraz sposobem ich obliczania: 86,79 zł, 3,68 zł, 52,60 zł, 1,50 zł, 8,40 zł, 46,29 zł, 298,09 zł, 27,23 zł, 38,24 zł, 63 zł i 30 zł). Należy przy tym pamiętać, że kwota wydatków przekłada się bezpośrednio na wysokość dodatku mieszkaniowego. Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jedynie przeprowadzenie postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, a zwłaszcza prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ odniesie się do zarzutów strony skarżącej i wyjaśni przesłanki określonego sposobu ich rozpatrzenia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Ponadto, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., I GSK 355/21). Natomiast przepis art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu; a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy; ale z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Systemowe odczytanie tego przepisu - w kontekście art. 11 k.p.a. - wskazuje, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów odwołania. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Trzeba też podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie. Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzje naruszają przywołane powyżej przepisy postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnień decyzji obu instancji w żaden sposób nie wynika, jak organy ustaliły wysokość wydatków, które mają wpływ na ustalenie wysokości przedmiotowego dodatku mieszkaniowego, należnego skarżącemu. Podsumowując, braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobowiązane będą ją rozpoznać w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. Organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji wskaże szczegółowy sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego należnego skarżącemu. Organ dokładnie wyjaśni w jaki sposób ustalił wydatki (składniki, ich wysokość, sposób dokonania obliczeń). Uzasadnienie powinno w sposób jasny i rzetelny przedstawiać tok dochodzenia organu do wyniku końcowego - wysokości dodatku mieszkaniowego, z przywołaniem właściwych przepisów prawa. Całość argumentacji powinna zostać ujęta w uzasadnieniu do decyzji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.