III SA/Gd 532/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2015r., poz. 163), uchylił w całości decyzję z dnia 14 lipca 2015 r., dotyczącą zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej i odmówił J. K. z dniem 1 sierpnia 2015 r. przyznania zasiłku stałego - z uwagi na uzyskanie świadczeń rentowych. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i podał, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony, która obecnie uzyskuje dochód w kwocie 757,21 zł miesięcznie. Z uwagi na uzyskanie przez stronę dochodu przekraczającego kryterium dochodowe należało orzec jak w decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 15 marca 2016 r. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 634,00 zł. Dochód uzyskiwany przez J. K. przekracza tę kwotę, bowiem od lipca 2015 r. pobiera on rentę inwalidzką z Oddziału ZUS, uzyskując miesięczny dochód w kwocie 757,21 zł. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wysokość dochodu przekracza wskazane wyżej kryterium dochodowe. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zezwala na zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Tak więc organ miał prawo zmienić decyzję mimo braku zgody strony. J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym Konstytucji RP, z powodu ustalenia w przepisach prawa zbyt niskiego kryterium dochodowego. Stwierdził, że z decyzji nie wynika, na jakiej podstawie można mu pobrać z jego świadczenia rentowego kwotę 529 zł tytułem zwrotu przyznanego mu zasiłku z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazał, że zaskarżonymi decyzjami odmówiono mu przyznania świadczenia od 1 sierpnia 2015 r., czyli zasiłek za lipiec 2015 r. mu się należy i nie powinien być mu zabrany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. , poz. 718), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty skargi można podzielić. Przede wszystkim wyjaśnić należy skarżącemu, który w uzasadnieniu skargi kwestionował prawidłowość wypłacenia mu renty inwalidzkiej pomniejszonej o kwotę wypłaconego zasiłku stałego za lipiec 2015 r. , że w niniejszym postępowaniu Sąd dokonuje jedynie oceny zgodności z prawem wydanych przez organy obu instancji decyzji w sprawie prawa skarżącego do zasiłku stałego, nie zaś innych działań organów administracji, w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonującego wypłaty renty. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych skargą decyzji zauważyć trzeba, że - jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2015 r. - skarżącemu od dnia 1 lipca 2015 r. przyznano świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości 529 zł. Po wydaniu tej decyzji organ pierwszej instancji ustalił, na podstawie informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżącemu przysługuje od lipca 2015 r. renta inwalidzka w wysokości 757,21 zł. Organ , mając na uwadze powyższą okoliczność oraz treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U. z 2015r. poz. 163, ze zm.), dalej zwanej "ustawą", z którego wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje w razie nieprzekroczenia kryterium dochodowego (...) uznał , że skarżący przekroczył kryterium dochodowe, uprawniające go do otrzymywania zasiłku stałego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazać trzeba, że skarżący nie kwestionował przekroczenia kryterium dochodowego, zarzucał jednak, że kryterium dochodowe z uwagi na jego wysokość jest niezgodne z Konstytucją RP. Sąd poglądu tego nie podziela, ponieważ wysokość kryterium dochodowego jest podwyższana, a kryterium dochodowe jest ustalone w takiej samej wysokości dla wszystkich osób samotnie gospodarujących, które o przedmiotowe świadczenie mogą się ubiegać. Podstawą prawną uchylenia decyzji z dnia 14 lipca 2015 r. i odmowy przyznania skarżącemu zasiłku stałego od dnia 1 sierpnia 2015 r. był art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia (...). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego , mająca wpływ na prawo do pobieranego zasiłku stałego. Tak więc - co do zasady - organy mogły bez zgody skarżącego uchylić decyzję przyznającą mu zasiłek stały i odmówić mu prawa do tego świadczenia. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie organy wydały niewadliwe decyzje. Zauważyć bowiem należy, że decyzja z dnia 14 lipca 2015 r. przyznawała skarżącemu zasiłek stały od dnia 1 lipca 2015 r. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2015 r. , zaaprobowana przez organ odwoławczy, uchylała tę decyzję bez wskazania daty, od jakiej ma nastąpić jej uchylenie, z zaznaczeniem, że uchyla się ją "w całości". Oznacza to, że decyzja ta została w ogóle wyeliminowana z obrotu prawnego. Odmowa przyznania prawa do zasiłku stałego następowała natomiast od dnia 1 sierpnia 2015r. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny, co oznacza, że z chwilą gdy taka decyzja stanie się ostateczna, to na nowo kształtuje sytuację prawną podmiotu uprawnionego do pomocy społecznej. Konstytutywny charakter takiej decyzji w oparciu o wskazany przepis przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki tylko ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać na tej podstawie prawnej decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 136/16 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Po 772/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Rz 440/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/12 - dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sentencji decyzji organu I instancji, wydanej dnia 20 sierpnia 2015 r. wskazano, że decyzję z dnia 14 lipca 2015 r. uchyla się "w całości", co oznacza, że decyzję przyznającą skarżącemu przedmiotowe świadczenie od dnia 1 lipca 2015 r. uchylono z mocą wsteczną ( ex tunc). Tak więc decyzja organu pierwszej instancji naruszyła art. 106 ust. 5 ustawy, a błąd ten został zaakceptowany i powielony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzję tę wadliwie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego było powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i w tym zakresie ewentualne naprawienie błędów postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem w tej sprawie organ odwoławczy uchylił się od spoczywających nań w toku postępowania odwoławczego obowiązków. Skoro - o czym była mowa powyżej – uchylenie decyzji o charakterze konstytutywnym dopuszczalne jest jedynie na przyszłość (ex nunc), a w rozpoznawanej sprawie organy wydając kontrolowane decyzje naruszyły wspomnianą zasadę, Sąd zobligowany był usunąć je z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów dokonanej przez Sąd.