III SA/Gd 536/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 8 maja 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 14 stycznia 2013 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak ustaliły organy, R. L. od 1969 do 1990 r. był zatrudniony w Stoczni [...] w G. kolejno w charakterze ucznia, montera kadłubów okrętowych, cieśli okrętowego oraz spawacza. W latach 1990-94 wykonywał prace na zlecenie, a od 1994 r. prowadzi własną działalność gospodarczą w zakresie usług montersko-spawalniczych na terenie różnych stoczni. W karcie oceny narażenia zawodowego wskazano, że czynności zawodowe wykonuje przy pomocy młotków pneumatycznych oraz szlifierki. Z uwagi na hałas obecny w środowisku pracy i podejrzenie narażenia na obustronny trwały ubytek słuchu spowodowany hałasem (t.j. choroby wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku / Dz. U. 105 poz. 869 z póź. zm),. R. L. został skierowany na badania, które zostały przeprowadzone przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wydał swoją decyzję w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. nr [...] z dnia 3 września 2012 r. W orzeczeniu tym wskazano, że w badaniach specjalistycznych przeprowadzonych u pacjenta na przełomie 2011/2012 r. w Poradni Laryngologicznej WOMP - to jest na podstawie czterokrotnie wykonywanych audiogramów - nie uzyskano jednoznacznych wyników pozwalających obliczyć średni ubytek słuchu u badanego. W związku z wątpliwościami diagnostyczno-orzeczniczymi R. L. skierowano do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. celem konsultacji. Na podstawie przeprowadzonych w instytucie badań rozpoznano "obustronne uszkodzenie słuchu odbiorcze czuciowo-nerwowe, z wyliczoną średnią głębokością uszkodzenia słuchu o wielkości 72dB w uchu prawym i 75dB w uchu lewym. Uznano jednak, że charakter stwierdzonego niedosłuchu (to jest objęcie uszkodzeniem słuchu również zakresu niskich i średnich częstotliwości, brak charakterystycznego załamka dla 4-6 kHz z uniesieniem dla 8 kHZ oraz głębokość uszkodzenia w zakresie 6-8 kHz) nie jest charakterystyczny dla obrazu klinicznego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W orzeczeniu wskazano, że biorąc pod uwagę opinię Instytutu, nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem uznać, aby niedosłuch stwierdzony u pacjenta został spowodowany hałasem w miejscu pracy, (na który jak wynika z prowadzonego postępowania pracownik był narażony) i - rozpoznać chorobę zawodową wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Powołując się na powyższe orzeczenie organ I instancji wskazał, że skoro rozpoznany u R. L. ubytek nie jest charakterystyczny dla obrazu klinicznego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, to nie spełnia tym samym kryteriów określonych w poz. 21 obowiązującego wykazu chorób zawodowych. W decyzji nie wskazano wielkości ubytku słuchu stwierdzonej u pacjenta. W odwołaniu R. L. napisał, że nie zgadza się z powyższą decyzją w zakresie, w jakim stwierdzono, że ubytek słuchu nie jest spowodowany hałasem. Podkreślił, że przez 40 lat pracuje w narażeniu na potężny hałas, co jest bezpośrednią przyczyną stwierdzonego u niego niedosłuchu. Zaznaczył, że nigdy nie zdiagnozowano u niego choroby wrodzonej. Z kolei zaskarżona decyzja, orzeczenie lekarskie i przeprowadzone badania nie precyzują, z jakiego innego powodu, niż hałasu, słuch mógł zostać uszkodzony. W ocenie odwołującego się wyniki badań są błędne albowiem albo źle je przeprowadzono albo wyciągnięto z nich złe wnioski, wobec czego powinny one zostać przeprowadzone ponownie. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja nie precyzuje konkretnie, jakie badania specjalistyczne i konsultacje przeprowadzono w sprawie i jakie były ich poszczególne wyniki, przez co naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych R. L. podkreślił końcowo, że w razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywołać, tak lekarz jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Decyzją z dnia 8 maja 2013 roku [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, że organy Inspekcji Sanitarnej są związane orzeczeniem lekarskim, które stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy, służący stwierdzeniu choroby zawodowej. W konsekwencji, z uwagi na treść wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego, zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wieloletnim zawodowym narażeniem strony na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym niedosłuchem niespełniającym kryteriów jednostki chorobowej określonej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Wskazano, że skoro w orzeczeniu wykluczono zawodową etiologię schorzenia, poszukiwanie rzeczywistej przyczyny niedosłuchu nie ma znaczenia z punktu widzenia postępowania orzeczniczego. W ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. podjął działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności cofnięcia przez R. L. odwołania od orzeczenia lekarskiego nr [...], które odwołujący się, wraz z wnioskiem o przeprowadzenie ponownych badań, złożył w dniu 13 września 2012 r., a następnie cofnął pismem z dnia 21 września 2012 r. Bowiem z akt wynikało, że wnioskiem z dnia 23 października 2012 r. R. L. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z prośbą o skierowanie go na ponowne badanie lekarskie. Wnioskodawca wskazał, że wycofał pierwotny wniosek, poniE.ż WOMP w G. poinformował piszącego, że jednostką odwoławczą może być tylko Instytut Medycyny Pracy w Ł., gdzie pacjent został już przebadany. Rezygnacja wynikała zatem z faktu braku poinformowania pacjenta o możliwości przeprowadzenia ponownych badań w innej jednostce orzeczniczej II stopnia. Wniosek R. L. został przekazany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. w dniu 24 października 2012 r. W odpowiedzi na otrzymane pismo, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. w dniu 19 listopada 2012 r. wskazał wnioskodawcy, że tryb odwoławczy został w jego sprawie wyczerpany, a to z uwagi na niedochowanie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego. Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawca był już badany przez ośrodek orzeczniczy II stopnia w Ł., w związku z czym brak jest podstaw do żądania kolejnych badań jak również do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ich przeprowadzenie W toku postępowania odwoławczego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wystąpił do WOMP z próbą o umożliwienie R. L. przeprowadzenia badań w jednostce orzeczniczej II stopnia w przypadku potwierdzenia informacji, że był on faktycznie poinformowany przez orzecznika lek. med. E. B.- R., że jednostką orzeczniczą II stopnia jest Instytut Medycyny Pracy w Ł., w którym już został przebadany w ramach konsultacji. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wskazał, iż lek. med. E. B. – R. w trakcie przeprowadzonej rozmowy z pacjentem wyjaśniła, iż w trakcie badania diagnostycznego, w związku z narosłymi w jego trakcie wątpliwościami dotyczącymi postępowania w sprawie ubytku słuchu, po uzgodnieniu z R. L. warunków skierowania, skierowała pacjenta na konsultację do jednostki orzeczniczej II stopnia w Ł. Lekarz orzecznik ustalił z pacjentem, że ten, po konsultacjach w jednostce orzeczniczej II stopnia, nie będzie się odwoływał od orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej stopnia I, ponieważ jednostka orzecznicza II stopnia będzie już brała udział na etapie postępowania I stopnia. Tym samym Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. stwierdził, iż to sam pacjent zdecydował się na wcześniejsze konsultacje w ośrodku II stopnia zamiast badań w trybie odwołania. Jak podkreślił organ, głównym celem takiego postępowania miało być przyspieszenie i doprecyzowanie diagnozy poprzez rozwianie wątpliwości, czy stwierdzony przez organ I stopnia ubytek słuchu kwalifikuje się jako choroba zawodowa czy też nie. Jak więc wywiódł organ, "skierowanie pacjenta na kosztowną konsultację nastąpiło za jego zgodą i akceptacją warunku, jakim był brak odwołania". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. L. wniósł o uchylenie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. podnosząc zarzuty naruszenia: poz. 21 wykazu chorób zawodowych, art. 107 § 3, art. 11, art. 80 i art. 77 § 1 kpa. Skarżony zarzucił, że organ wydając decyzję bezkrytycznie oparł się na orzeczeniu lekarskim WOMP w G., nie dokonując w ogóle jego oceny jako dowodu. Podkreślił, że powołanie się przez WOSP na opinię Instytutu Medycyny Pracy w Ł., wydaną jedynie w ramach konsultacji, jest niewystarczające, a weryfikacji nierzetelnego orzeczenia powinni dokonać biegli sądowi. W uzasadnieniu skarżący przytoczył całość argumentacji przedstawionej uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ zauważył, że orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., tak więc zarzut Skarżącego w tym zakresie nie powinien być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ). W myśl zaś art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G., która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia u R. L. choroby zawodowej. Postępowanie w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, że przepisy rozporządzenia w sprawach chorób zawodowych stanowią lex specialis. w stosunku do przepisów kpa w sprawach normowanych rozporządzeniem – w tym m.in. w istotnej dla przedmiotowej sprawy kwestii związania organu inspekcji sanitarnej treścią orzeczenia lekarskiego czy możliwości odwołania się od jego treści jedynie przez pracownika). Prawdą jest, że w orzecznictwie w sprawie chorób zawodowych bezspornie przyjmuje się, że organy inspekcji sanitarnej orzekające o stwierdzeniu choroby zawodowej nie mogą tego uczynić wbrew orzeczeniom lekarskim. Organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, zaś orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i prowadzi do odmowy stwierdzenia choroby. W kontekście powyższych uwag należy rozumieć związanie organu opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja zawarta w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem w myśl w/w przepisu - w powiązaniu z treścią przepisów rozporządzenia regulujących postępowanie w sprawie chorób zawodowych - organy inspekcji dla wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej muszą dysponować po pierwsze - pozytywnym orzeczeniem lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej oraz, po drugie, potwierdzić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy chorobą, a działaniem czynników występujących w środowisku pracy, czy też sposobem wykonywania pracy przez wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie organy nie dysponowały pozytywnym orzeczeniem lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej. Zaskarżona decyzja została jednak wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci § 7 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ skarżący został pozbawiony możliwości zakwestionowania niekorzystnego orzeczenia lekarskiego. Z uwagi na wyjaśnione powyżej znacznie orzeczeń lekarskich dla wydawania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, albo o braku podstaw do jej stwierdzenia, wskazane uchybienie ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie jest bowiem wykluczone, że w ostatecznym orzeczeniu lekarskim organ orzeczniczy II stopnia dokonałby innej oceny stanu zdrowia skarżącego niż uczynił to WOMP w G. Z przepisów rozporządzenia wynika, że osoba zainteresowana, której dotyczy podejrzenie wystąpienia choroby zawodowej, winna być skierowana na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do stosownej jednostki orzeczniczej. Następstwem przedmiotowego badania jest wydanie przez lekarza zatrudnionego w w/w jednostce orzeczniczej orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Przy czym,- co istotne, - § 7 ust. 1 rozporządzenia gwarantuje, że pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: 1. poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, 2. kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych), 3. poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego – w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych. Wbrew udzielonej skarżącemu informacji rozporządzenie nie wskazuje jednej instytucji "odwoławczej" od orzeczeń wydawanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia lecz stanowi, że jednostkami orzeczniczymi II stopnia w postępowaniu dotyczącym rozpoznania choroby zawodowej są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Instytut Medycyny Pracy im. prof. med. dr J. N. w Ł. nie jest więc jedyną jednostką orzeczniczą, która po uwzględnieniu wniosku skarżącego mogła przeprowadzić ponowne badanie słuchu. Jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem lekarskim z dnia 3 września 2012 r. nr [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u R. L. choroby zawodowej. Wydanie orzeczenia, poza badaniami przeprowadzonymi w Poradni Laryngologicznej WOMP w G., istotnie zostało poprzedzone przeprowadzeniem badań lekarskich w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Wnioskiem z dnia 11 września 2012 r., wniesionym w terminie, R. L. wystąpił do WOMP w G. o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Wniosek został cofnięty, ponieważ - jak twierdzi skarżący - został poinformowany przez lekarza orzecznika, że jednostką odwoławczą może być tylko Instytut Medycyny Pracy w Ł., gdzie pacjent został już przebadany. WOMP w G. w toku postępowania przyznał, że cofnięcie wniosku nastąpiło po rozmowie R. L. z lekarzem orzecznikiem, który przypomniał skarżącemu, że wyraził zgodę na skonsultowanie się przez WOMP w G. z Instytutem Medycyny Pracy w Ł., co - z uwagi na koszowość tych konsultacji - należało w ocenie jednostki orzeczniczej I stopnia - potraktować jako zgodę na rezygnację z odwołania. Wnioskiem z dnia 23 października 2012 r. R. L. wystąpił z ponownym wnioskiem o skierowanie na badanie lekarskie. Pomimo, że skarżący został wprowadzony w błąd, co możliwości modyfikacji toku postępowania wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i pomimo gwarantowanego przez przepisy rozporządzenia prawa do wykonania badań i wydania orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, wniosek R. L. w tej sprawie nie został uwzględniony. Sąd stoi na stanowisku, że konsultacja w jednostce badawczej II stopnia nie może zastępować powtórnego przeprowadzenia badań w trybie, o którym mowa w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, zakończonych wydaniem ostatecznego orzeczenia w przedmiocie rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. konsultacje nie spowodowały wyczerpania toku odwoławczego. Wydane w sprawie orzeczenie, niezależnie od przeprowadzonych konsultacji, jest orzeczeniem jednostki orzeczniczej I stopnia, a nie orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Okoliczność, że lekarze zespołu orzeczniczego II stopnia brali udział w konsultacjach, nie może pozbawiać pacjenta prawa do odwołania. W przedmiotowej sprawie WOMP w G. pomimo czterokrotnie przeprowadzonych badań, nie uzyskał danych pozwalających na obliczenie średniego ubytku słuchu. Brak możliwości postawienia samodzielnej diagnozy przez jednostkę orzeczniczą I stopnia nie może jednak negatywnie rzutować na prawa osoby zainteresowanej w uzyskaniu orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej. Uprawnień wynikających z przepisów prawa nie mogą także eliminować niewiążące deklaracje pacjenta, składane jeszcze przed przeprowadzeniem badań i uzyskaniem orzeczenia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. Wnioski co do dalszego postępowania organów w tej sprawie wynikają z powyższych rozważań.