III SA/Gd 537/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, WSA Jolanta Sudoł (spr.), WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi L. L. oraz J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania rodzinie zastępczej środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lipca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku tworzących rodzinę zastępczą spokrewnioną, L. i J. L., Starosta odmówił wnioskodawcom przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 39 ust. 1 pkt 1 lit a i art. 88 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ust. 2 cyt. ustawy, z którego wynika, że środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą, może otrzymać tylko rodzina zastępcza zawodowa lub niezawodowa. Ponieważ w sprawie ustalono, że L. i J. L. sprawują opiekę zastępczą dla czworga swoich wnuków, a więc stanowią dla nich spokrewnioną rodzinę zastępczą, organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W złożonym odwołaniu L. i J. L. potwierdzili, że wspólnie tworzą spokrewnioną rodzinę zastępczą dla czworga dzieci w wieku 6-15 lat. Podkreślili, że wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wyłącznie rodzin spokrewnionych z grona uprawnionych do pomocy finansowej, niekorzystnie różnicuje sytuację rodzin zastępczych, faworyzując nieliczne zastępcze rodziny zawodowe, a z drugiej strony zmniejszając pomoc pieniężną dostępną dla rodzin spokrewnionych, które są głównym filarem rodzicielstwa zastępczego w Polsce. W ocenie odwołujących się, taka polityka w sferze zabezpieczenia praw dzieci i ich opiekunów w rażący sposób narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka. Decyzją z dnia 14 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że skoro L. i J. L. stanowią dla swoich wnuków rodzinę zastępczą spokrewnioną, to wnioskowana pomoc nie może zostać im przyznana, wobec jednoznacznej treści art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać przepisów prawa i na ich podstawie wydawać orzeczenia. W niniejszej sprawie ustawodawca natomiast jednoznacznie zakreślił krąg podmiotów, którym przysługują środki na utrzymanie lokalu mieszkalnego, nie wyszczególniając w nim rodzin zastępczych spokrewnionych. L. i J. L. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując stanowisko, że art. 83 ust. 2 ustawy o systemie pieczy zastępczej jest sprzeczny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Powtórzono także zawartą w odwołaniu argumentację, zwracającą uwagę na nierówne traktowanie rodzin zastępczych spokrewnionych i zawodowych w zakresie dostępnej im ze strony państwa pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 16 lipca 2012 r., która odmówiła L. L. i J. L. przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę zastępczą spokrewnioną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013, poz. 135 ze zm.) zwana dalej - "ustawą o wspieraniu rodziny". Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek z dnia 27 czerwca 2012 r. L. L. i J. L. o przyznanie środków finansowych w wysokości 1.710 zł miesięcznie poczynając od lipca 2012 r. na czynsz, opłaty za energię elektryczną, wodę, gaz, usługi telekomunikacyjne oraz koszty eksploatacji mieszkania. Bezspornym było w sprawie, że L. L. i J. L. tworzą rodzinę zastępczą spokrewnioną dla czworga dzieci. Jak wynika z akt sprawy opiekują się wnuczętami, tj. A. L. ur. w 1997 r., N. L. ur. w 1999 r., Ł. L. ur. w 2002 r. i K. S. ur. w 2006 r. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt III Nsm 46/98; postanowienie Sądu Rejonowego w z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt III Nsm 213/99, postanowienie Sądu Rejonowego w z dnia 22 stycznia 2003 r., sygn. akt III Nsm 81/03 oraz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt III Nsm 541/08). Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Jak wynika z treści przywołanego przepisu ustawy, ustawodawca przewidział możliwość przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego tylko - rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinie zastępczej zawodowej. Natomiast rodzina zastępcza spokrewniona (czyli rodzina zastępcza jaką stanowią wnioskodawcy) jest wyłączona z zakresu tej regulacji. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, wniosek o przyznanie środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego pochodzący i dotyczący rodziny zastępczej spokrewnionej - zgodnie z obowiązującym prawem - nie mógł zostać przez organy uwzględniony. Zarzuty skargi (podobnie jak odwołania) koncentrują się co do zasady na niekonstytucyjności przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o pomocy rodzinie. W ocenie skarżących, ograniczenie dostępu do środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego wyłącznie dla rodzin zastępczych zawodowych i rodzin zastępczych niezawodowych narusza w sposób rażący art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 pkt 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka. Stanowiska tego, zdaniem Sądu, nie można podzielić. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, formami pieczy zastępczej są: 1) rodzina zastępcza: a) spokrewniona, b) niezawodowa, c) zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna, 2) rodzinny dom dziecka. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy, rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 2 ustawy). Analiza przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje jednoznacznie na zamiar ustawodawcy dokonania - zróżnicowania zasad i form sprawowania pieczy zastępczej. Jak stanowi art. 1 pkt 2) ustawy o pomocy rodzinie, ustawa określa: zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu się jej pełnoletnich wychowanków. W konsekwencji też ustawodawca odmiennie kształtuje sytuację prawno-finansową podmiotów sprawujących tę pieczę. Ustawa określa bowiem również zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej - art. 1 pkt 4 tej ustawy. Przykładowo tylko rodzinie zastępczej zawodowej na dziecko umieszczone na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich przysługuje dodatek nie niższy niż kwota 200 zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych koszt ów utrzymania tego dziecka. Zróżnicowanie to, widoczne jest również na tle przepisu art. 80 ust. 1 ustawy o pomocy rodzinie. Zgodnie z jego brzmieniem, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub w rodzinnym domu dziecka. Odnośnie konstytucyjności tego przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt K 12/12 (pub. Zbiór Urzędowy OTK 38/4/A/2013), po rozpoznaniu z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu, Prokuratura Generalnego, wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności art. 80 ust. 1 z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny orzekł - że art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 i 154 ) jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyczyny, dla których ustawodawca z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, różnicuje sytuację poszczególnych rodzin zastępczych zostały przez Trybunał Konstytucyjny szeroko wyjaśnione i omówione w uzasadnieniu tego w wyroku. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny - wprowadzenie pojęcia rodziny spokrewnionej z dzieckiem stanowi nowe rozwiązanie w systemie prawnym. W świetle art. 41 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, rodzinę taką tworzą wstępni lub rodzeństwo dziecka. Już projektodawcy ustawy zauważyli, że takie "rozróżnienie ma (...) swoje uzasadnienie w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego tj. uwzględnia osoby, na których z mocy prawa ciąży obowiązek alimentacyjny. Pomimo tego, że stwierdzenie istnienia i określenie wysokości obowiązku alimentacyjnego w stosunku do zobowiązanych w dalszej kolejności (np. dziadkowie, rodzeństwo) jest zależne od wielu czynników związanych z dzieckiem, jak i osobami zobowiązanymi, to jednak nie zmienia faktu, że osoby te - z samej istoty więzów rodzinnych i prawnych - znajdują się w kręgu osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka pozbawionego opieki rodziców. (...) Wskazane w projekcie ustawy określenie rodziny zastępczej spokrewnionej znajduje potwierdzenie w zasadach związanych zarówno z prymatem rodziny, także w kwestii odpowiedzialności za dziecko, jaki z zasadą pomocniczości państwa w udzielaniu pomocy i opieki dzieciom pozbawionym opieki rodzicielskiej" (uzasadnienie projektu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, druk sejmowy nr 3378A/I kadencja). Dlatego, jak wywodził Trybunał Konstytucyjny, wypłacana jest inna kwota świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej i inna w przypadku pozostałych form rodzinnej pieczy zastępczej, że z mocy prawa na wstępnych i rodzeństwie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka objętego opieką. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, świadczenie wynikające z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny ma zatem charakter wspomagający wywiązywanie się z ustawowego obowiązku dostarczania środków na utrzymanie, a w miarę potrzeby także na wychowanie, który - na mocy art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (D.U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.; dalej: k.r.o.) - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Tym samym sytuacja prawna rodzin zastępczych, w kontekście zakresu obowiązków związanych z pieczą nad dzieckiem, różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów sprawujących inne formy rodzinnej pieczy zastępczej, wymienione art. 39 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Ta różnica jest skutkiem istnienia więzi pokrewieństwa między dzieckiem pozbawionym opieki i wychowania rodziców a osobami tworzącymi taką rodzinę zastępczą. Z więzią tą ustawodawca łączy istnienie prawnego obowiązku alimentacyjnego będącego wyrazem solidarności rodzinnej i mającego silne oparcie w nakazach moralnych (por. T. Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze. Analiza i wykładnia, Warszawa 2001 , s. 373). Podkreśla on moralną powinność przyjścia z pomocą osobom bliskim, które nie mogą utrzymać się własnymi siłami (ibidem, s. 377). Wobec tego zakres prawnych obowiązków rodzin zastępczych spokrewnionych wobec dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców jest szerszy od zakresu obowiązków spoczywających na niezawodowych i zawodowych rodzinach zastępczych oraz rodzinnych domach dziecka. To rozszerzenie dotyczy w szczególności istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego mającego źródło w przepisach k.r.o. Trybunał Konstytucyjny zauważył jednocześnie - że intencje ustawodawcy dla szczególnego traktowania rodzin zastępczych spokrewnionych, pielęgnowania i doceniania występujących w jej ramach więzi rodzinnych, są ujawnione w wielu przepisach ustawy o wspieraniu rodziny. Przejawia się to na przykład w niewprowadzaniu ograniczeń dotyczących liczby dzieci mogących przebywać w tym samym czasie w spokrewnionej rodzinie zastępczej (por. art. 53 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny). Czy też braku obowiązku posiadania przez kandydatów do pełnienia funkcji takiej rodziny świadectwa ukończenia odpowiedniego szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, a prowadzonego według programu zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw rodziny (por. art. 44 ust. 1 2 ustawy o wspieraniu rodziny); ustawa w ogóle nie wymaga szkolenia rodzin zastępczych spokrewnionych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - sytuacja prawna spokrewnionych rodzin zastępczych została przez ustawodawcę w sposób zasadny odmiennie ukształtowana od sytuacji podmiotów sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Innymi słowy, trudno tutaj mówić o konieczności równego traktowania wszystkich podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny w kontekście wysokości świadczenia określonego w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, ze względu na to że z więzi pokrewieństwa występujących w spokrewnionych rodzinach zastępczych wynika ustawowy obowiązek alimentacyjny". Powyższe rozważania, należy w pełni zaaprobować. Są one również adekwatne dla niniejszej sprawy i należy je odnieść w całej rozciągłości do zakwestionowanej w skardze regulacji art. 83 ust. 2 ustawy o pomocy rodzinie. Niewątpliwie na skarżących -jako dziadkach ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Dlatego ich sytuacja prawno -finansowa została potraktowana przez ustawodawcę odmiennie niż innych podmiotów sprawujących pieczę zastępczą. Jednak w świetle istniejącego po ich stronie obowiązku alimentacyjnego nie narusza to konstytucyjnej zasady równości. Zróżnicowanie -uzasadnia bowiem ustawowy obowiązek alimentacyjny ciążący na opiekunach dzieci z powodu istniejących w spokrewnionej rodzinie zastępczej - wię zów pokrewieństwa. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym na mocy ustawy o pomocy rodzinie mają charakter wspomagający. Tym samym sytuacja rodzinna rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy do sytuacji podmiotów sprawujących inne formy rodzinnej pieczy zastępczej (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy rodzinie). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że brak jest podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy trzeba również podnieść, że ustawowy obowiązek alimentacyjny nie obciąża tylko wstępnych (wnioskodawców). Jak wynika bowiem z przywołanego już wcześniej art. 128 k.r.o. - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z regulacją zawartą w art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwością zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). W świetle regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza obowiązek alimentacyjny dziadków. Innymi słowy obowiązek alimentacyjny (zapewnienia środków utrzymania i w miarę potrzeby wychowania) ciąży w pierwszej kolejności na rodzicach dzieci. Umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej - stanowiącej formę ograniczenia władzy rodzicielskiej - nie znosi ciążącego na rodzicach w stosunku do ich dzieci obowiązku alimentacyjnego. W szczególności w sytuacji, gdy piecza sprawowana przez dziadków wspierana finansowo przez państwo okazuje się niewystarczająca dla zaspokojenia potrzeb dzieci. Dlatego skarżący są uprawnieni do wystąpienia o przyznanie świadczeń alimentacyjnych. I to w stosunku do obojga rodziców dzieci (ich matek i ojców). Jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 3 października 2013 r., wnioskodawcy nawet nie próbowali dochodzić świadczeń alimentacyjnych. Przerzucanie w takiej sytuacji całego ciężaru związanego z utrzymaniem dzieci tylko na ich dziadków i na państwo jest nieuprawnione i nie może zasługiwać na aprobatę. Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.