III SA/Gd 540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 15 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia 15 maja 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. D. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. G. z dnia 5 marca 2013 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że: 1. karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez upoważnionego pracownika organu inspekcji sanitarnej i nie budzi zastrzeżeń. Z karty wynika, zaś że G. D. w latach 1982 - 2008 pracowała w Zakładach Farmaceutycznych [...] - obecnie Zakłady Farmaceutyczne [...] w S. G.. Pracując na stanowiskach operatora urządzeń dozujących, formujących, pakujących, tabletkujących i do granulacji była narażona na hałas. 2. orzeczenie lekarskie zostało wydane przez lekarza uprawnionego, zatrudnionego w jednostce upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych i nie budzi zastrzeżeń; 3. zgodnie z paragrafem § 5.1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych "właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869 ze zm.). Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do ustalania kompetencji lekarzy orzeczników. Ponadto jak wynika z orzeczenia lekarskiego wydanego w przedmiotowym postępowaniu strona została poddana badaniom laryngologicznym przeprowadzonym przez lekarza laryngologa; 4. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. orzeczeniem lekarskim nr 76/12 z dnia 3 kwietnia 2012 r. nie rozpoznał u badanej choroby zawodowej, gdyż zgodnie z wykazem chorób zawodowych, jako chorobę zawodową rozpoznaje się ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, natomiast u G. D. rozpoznano niedosłuch mieszany tj. odbiorczo-przewodzeniowy. Rozpoznane schorzenie wywołane jest najczęściej chorobami zapalnymi uszu. Jednocześnie ww. jednostka chorobowa nie figuruje w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cytowanego na wstępie rozporządzenia i nie może być uznane za chorobę zawodową; 5. z wywiadu wynika, iż zainteresowana pozostaje pod opieką Poradni Laryngologicznej od 2009 r. z powodu obustronnego zarostowego zapalenia ucha środkowego. Natomiast stany zapalne uszu są najczęstszą przyczyną występowania ubytku słuchu typu przewodzeniowego; 6. wbrew zarzutom odwołującej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. G. stosownie do wskazań organu odwoławczego, wystąpił pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, celem uzupełnienia orzeczenia lekarskiego nr [...], z uwzględnieniem zastrzeżeń strony; 7. w odpowiedzi na powyższe, jednostka orzecznicza w piśmie z dnia 18 grudnia 2012r. podtrzymała orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r., wyjaśniając ponadto, że rozpoznanie u G. D. komponenty przewodzeniowej (ubytek słuchu typu mieszanego) świadczy jednoznacznie o etiologii pozazawodowej niedosłuchu. Uzupełniając wcześniejsze orzeczenie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy podkreślił, że w zawodowych uszkodzeniach słuchu nigdy nie występuje komponenta przewodzeniowa. Jednocześnie jednostka orzecznicza podniosła, że nie jest zobowiązana do poszukiwania, wyjaśniania i podawania pozazawodowych przyczyn niedosłuchu, w toku orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; 8. w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy pouczono G. D. o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce orzeczniczej II stopnia. Jednak strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa; 9. zarzut strony dotyczący nie powiadomienia o treści opinii uzupełniającej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jest bezzasadny, gdyż z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. G. powiadomił G. D. o skierowaniu pisma z dnia 5 grudnia 2012 r. do jednostki orzeczniczej celem uzupełnienia orzeczenia. Strona dwukrotnie została prawidłowo pouczona przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z której nie skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzuciła: - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności za udowodnione - pomimo braku podstaw ku temu, - naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu co do okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy - tj. zgodnie z żądaniem ujętym w odwołaniu skarżącej - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niedokonanie doręczenia skarżącej orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r., a zwłaszcza poprzez zaniechanie przez organ pouczenia skarżącej o możliwości odwołania się od tego orzeczenia. W ocenie skarżącej materiał dowodowy zebrany w trakcie dotychczasowego postępowania dowodowego nie daje podstaw do wydania decyzji odmownej. Z dokumentacji i orzeczenia lekarza nie wynika, skąd lekarz wywodzi tzw. komponentą przewodzeniową ubytku słuchu skarżącej. Brak jest jakichkolwiek dowodów, czy badań świadczących o przebytym przez skarżącą chorobie zapalnej uszu, czy też innej, która mogłaby prowadzić do powstania takiego ubytku. Orzeczenia lekarskie nie zawierają informacji określającej co oznacza tzw. komponenta przewodzeniowa. Nieprawdą jest, że jednostka orzecznicza nie jest zobowiązana do poszukiwania, wyjaśniania i podawania pozazawodowych przyczyn niedosłuchu. Ta przyczyna stanowi o uznaniu roszczenia za uzasadnione bądź nie, tymczasem orzecznik zaniechał wyjaśnienia skąd wywodzi swoje twierdzenia. Lekarz wydający orzeczenie nie wyjaśnił czym różni się schorzenie skarżącej od tego, które oznaczałoby występowanie u niej choroby zawodowej. Skarżąca zaprzeczyła, by kiedykolwiek przechodziła jakiekolwiek zapalenie uszu, które zdaniem lekarzy mogłoby prowadzić do powstania niezrozumiałej dla skarżącej "komponenty przewodzeniowej". Skarżąca wskazała, że z powodu ubytku słuchu odsunięta została od dotychczasowej pracy już w roku 2008, co oznacza, że fakt pozostawania po opieką laryngologa w roku 2009 nie miał najmniejszego wpływu na powstanie ubytku słuchu skarżącej. Skarżąca pozostawała pod opieką laryngologa wyłącznie w celu uzyskania aparatu słuchowego niezbędnego dla poprawy jakości jej życia. Nadto wyjaśniła, iż nie mogła odnieść się do uzupełniającego orzeczenia lekarskiego albowiem nigdy nie zostało ono jej doręczone. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżącą poinformowano o możliwości zapoznania się z dokumentacją w sprawie. Powyższe nie wyczerpuje obowiązku organu polegającego na konieczności pouczenia strony o możliwości złożenia odwołania, czy też żądania przeprowadzenia badania przez komisję wyższego stopnia. Zdaniem skarżącej to organ powinien podejmować czynności zmierzające do dostatecznego wyjaśnienia sprawy, czego po raz kolejny nie uczynił. Skarżąca podniosła także, iż lekarz przeprowadzający badanie, w oparciu o które wydano decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie posiadał wymaganych kwalifikacji do przeprowadzenia badania. Stwierdzenia choroby zawodowej narządów słuchowych winien dokonywać lekarz laryngolog. Orzeczenie lekarskie, na podstawie którego stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydał natomiast lekarz chorób wewnętrznych - specjalista chorób płuc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl zaś art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 15 maja 2013r., wydana na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u G. D.. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja zawarta w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem w myśl w/w przepisu, o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie choroby w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem, zaś druga to ustalenie, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy osoby zainteresowanej. Rozporządzenie określa także sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Przepis § 5 ust. 1 stanowi, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w wymienionym przepisie wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 110 poz. 736), które w §1 stanowi, że specjalizacjami lekarskimi, niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych, z zastrzeżeniem ... są: 1) medycyna pracy; 2) medycyna przemysłowa; 3) medycyna morska i tropikalna; 4) medycyna lotnicza; 5) medycyna kolejowa; 6) medycyna transportu. Zatem lekarz, który wydał w stosunku do skarżącej orzeczenie lekarskie, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jako specjalista medycyny pracy był do tego w pełni uprawniony. Jednakże wskazać należy, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zatem u podstaw orzeczenia lekarza specjalisty z zakresu medycyny pracy orzekającego o rozpoznaniu choroby zawodowej w postaci ubytku słuchu albo o braku podstaw do jej rozpoznania powinny pozostawać wyniki badań specjalistycznych prowadzonych przez lekarza laryngologa lub na jego zlecenie, a także dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia strony, a zwłaszcza leczenia związanego z narządami słuchu. Takiej dokumentacji medycznej z Poradni Laryngologicznej, ani wyników badań specjalistycznych wykonanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy nie ma w aktach administracyjnych, co uniemożliwiało poddanie przez organ kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego i odniesienie się choćby do zarzutu skarżącej, co do wadliwego przyjęcia przez lekarza wydającego orzeczenie, że leczyła się w związku z zapaleniem ucha środkowego. Oceny takiej nie może w konsekwencji dokonać także i sąd administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazującymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonanie takiej oceny nie jest możliwe dopóki w aktach administracyjnych brak jest wyników badań specjalistycznych i dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia strony ubiegającej się o rozpoznanie choroby zawodowej. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, ze rozpatrujący sprawę organ I instancji uznał materiał dowodowy za niewystarczający do wydania decyzji i zwrócił się do jednostki orzeczniczej II instancji – Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. o "przebadanie" skarżącej i "zajęcie stanowiska". Nie ma wątpliwości, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uczynił w ten sposób użytek z możliwości jakie daje mu § 8 ust. 2 rozporządzenia. Instytut Medycyny Pracy wbrew powołanemu przepisowi odmówił podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. Trudno wyjaśnić w tej sytuacji, dlaczego takie, pozbawione prawnych podstaw stanowisko jednostki orzeczniczej II stopnia zostało zaakceptowane przez organ administracji. Nie wynika z zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu I instancji, by wątpliwości, które spowodowały wystąpienie z żądaniem przeprowadzenia dodatkowego badania do Instytutu Medycyny Pracy im. [...] zostały w jakikolwiek sposób wyjaśnione. W tym stanie sprawy uznać należało, ze organy inspekcji sanitarnej rozpatrujące sprawę podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej G. D. naruszyły przepisy § 6 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujące organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie sposób natomiast uznać za zasadny zarzut skarżącej dotyczący niedoręczenia jej orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 3 kwietnia 2012r. skoro w aktach administracyjnych znajduje się kopia dowodu jego doręczenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji zobowiązany będzie doprowadzić do uzupełnienia akt administracyjnych o dokumentację medyczną dotyczącą leczenia laryngologicznego skarżącej, a także o wyniki badań skarżącej przeprowadzonych w związku z wydaniem przez WOMP w G. orzeczenia lekarskiego i ewentualnie istniejące wątpliwości wyjaśnić, korzystając z możliwości wynikających z § 8 ust. 2 rozporządzenia.