III SA/Gd 541/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. spraw ze skarg S. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2015 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) oddala skargi, 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku adwokat N. W. – R. kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzjami z dnia 13 lutego 2014 r. nr [...] oraz [...] Prezydent Miasta przyznał S. P. zasiłki celowe: - w wysokości 50 zł na pokrycie kosztów zakupu żywności w lutym 2014 r. (decyzja nr [...]); - w wysokości 100 zł na pokrycie kosztów leków i leczenia w lutym 2014 r. (decyzja nr [...]). W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organ wskazał, że wnioskodawca kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłków celowych. Ponadto wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe wynoszące 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. W piśmie zawierającym odwołania od ww. decyzji S. P. zakwestionował wysokość przyznanych świadczeń wskazując, że jego jedynym dochodem jest zasiłek stały w wysokości 529 zł. Ponadto odwołujący wniósł o przyznanie zasiłków "w poprzednich kwotach". Decyzjami z dnia 28 kwietnia 2015 r. znak [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach wydanych decyzji organ odwoławczy odnosząc się do istoty pomocy społecznej wskazał, że wysokość udzielanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej takiej pomocy ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji działając w ramach uznania administracyjnego miał prawo przyznać odwołującemu pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w przyjętych wysokościach. Zasiłki celowe są bowiem przejawem pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. Zasiłek celowy nie jest zaś świadczeniem przewidzianym na pokrycie pełnych, comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą. W realiach rozpatrywanych przypadków organ pierwszej instancji nie pozostawił wnioskodawcy całkowicie bez pomocy. Przeciwnie, uwzględniwszy wysokość posiadanych środków organ zrealizował ustawowe zadanie przyznając żądaną pomoc. Organ odwoławczy powołując się na informację zawartą w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2014 r. podał szczegółowo, że w styczniu i lutym 2014 roku na zasiłki celowe, w tym celowe specjalne, przeznaczono kwotę 35.371,86 zł, a średnia pomoc na osobę stanowiła 94,35 zł. Odwołujący do lutego 2014 roku otrzymał z kolei 250 zł. W tym stanie sam fakt kwestionowania wysokości przyznanych świadczeń nie może rzutować na uznanie, że decyzje organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. W skargach na wyżej wskazane decyzje organu odwoławczego skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. P. wniósł o ich uchylenie. W ocenie skarżącego nieprawidłowość wydanych decyzji wynika z błędnej oceny materiału dowodowego. Sprawy ze skarg S. P. zostały zarejestrowane pod sygnaturą III SA/Gd 541/15 (sprawa ze skargi na decyzję nr [...]) oraz III SA/Gd 542/15 (sprawa ze skargi na decyzję nr [...]). W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W pismach uzupełniających skargi z dnia 24 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 9 października 2015 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw: - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanów faktycznych spraw, a w szczególności poprzez niezbadanie sytuacji życiowej skarżącego, która uzasadnia jego potrzeby bytowe, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak odniesienia się do okoliczności powołanych przez skarżącego, jak również poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy całości decyzji wydanych w dniu 13 lutego 2014 r. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Gd 541/15 (sprawa ze skargi na decyzję nr [...]) oraz III SA/Gd 542/15 (sprawa ze skargi na decyzję nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargi nie mogły być uwzględnione albowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), który – zgodnie z ust. 2 - może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06, LEX nr 299415), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na sygnalizowane potrzeby (tj. zakup żywności w kwocie 50 zł oraz pokrycie części kosztów leków i leczenia w kwocie 100 zł - w lutym 2014r.), uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w roku 2014 dysponował organ wraz ze wskazaniem ilości osób korzystających z pomocy społecznej), jak również – w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wskazano, że w roku 2013 S. P. otrzymał łączną pomoc w postaci zasiłków celowych w wysokości 2.805 złotych. Natomiast do lutego 2014 r. w wysokości 250 zł. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje – zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - zostały należycie uzasadnione a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłki celowe na wskazane cele w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy zauważyć, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości). Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie fakt, że w poprzednich latach przyznawane zasiłki celowe były w wyższych kwotach. Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia - wobec postępującej pauperyzacji części społeczeństwa - muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13, LEX nr 1469994 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że organy uwzględniły dyrektywę z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl której potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W zaskarżonych decyzjach organ odwoławczy powołując się na informację zawartą w piśmie z dnia 27 lutego 2015 roku organu pierwszej instancji, podał szczegółowo, że w styczniu i lutym 2014 roku na zasiłki celowe, w tym celowe specjalne, przeznaczono kwotę 35371,86 zł. a średnia pomoc na osobę stanowiła 94, 35 zł. Zatem skoro skarżący w lutym 2014 roku otrzymał pomoc w łącznej wysokości 150 zł., zaś do lutego 2014 roku pomoc ta wynosiła 250 zł., to wskazać trzeba, że skarżący uzyskał pomoc na poziomie przekraczającym średnią wysokość pomocy finansowej na osobę w tym konkretnym ośrodku. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono szczegółowo sytuację mieszkaniową, zdrowotną i potrzeby skarżącego. Organ odwoławczy zasadnie wskazał odnosząc się do wysokości przyznanej pomocy, że istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a jednocześnie zasiłek celowy nie jest świadczeniem mającym pokrywać pełne comiesięczne koszty utrzymania osoby objętej pomocą. Pamiętać wszakże należy, że świadczenie to ma charakter pomocy doraźnej. W świetle powyższego zarzut skargi, przywołujący doświadczenie życiowe, zgodnie z którym zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny, znacznie przekracza kwotę 50 zł. jest całkowicie chybiony. Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - oddalił wniesione skargi, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie w kwocie 590,40 zł za pomoc prawną z urzędu. Orzekając w tym zakresie Sąd miał na względzie, że świetle art. 250 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczony adwokat otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) stawka minimalna za pomoc prawną udzieloną w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w sprawie z zakresu pomocy społecznej wynosi 240 zł. W myśl § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia, w sprawach, w których strona korzysta z pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, opłaty, o których mowa w ust. 1, podwyższa się o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku stawka minimalna określona w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) powołanego rozporządzenia wynosi 240 zł, wynagrodzenie należne pełnomocnikowi wyznaczonemu przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji przysługuje w wysokości 480 zł (2 x 240 zł), co po podwyższeniu o 23 % stawkę podatku od towarów i usług daje finalnie kwotę 590,40 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, że w dniu 13 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia dwie oddzielne sprawy zainicjowane skargami wniesionymi przez S. P. Połączenie oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną, nową sprawę. W sytuacji zatem, gdy wyrokiem rozstrzygnięto sprawy połączone do wspólnego rozpoznania jak też rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 ww. ustawy pełnomocnik skarżącego reprezentował skarżącego we wszystkich połączonych i rozstrzygniętych wyrokiem sprawach. Dlatego też pełnomocnikowi należy się wynagrodzenie za udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w każdej z łącznie rozpoznanych i rozstrzygniętych spraw.