III SA/Gd 550/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny[...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) nie stwierdził u R. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat; niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Decyzja została wydana po uchyleniu przez WSA w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 457/16 uprzednio wydanych wobec skarżącego w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Uchylając decyzje wydane w 2016 r. Sąd wskazał, że R. M. w latach 1969 – 2014 pracował w A. zajmując kolejno stanowiska asystenta, starszego asystenta, a następnie adiunkta. Do jego obowiązków zawodowych należało prowadzenie zajęć dydaktycznych ze studentami (ćwiczenia, laboratoria, wykłady) w ramach studiów dziennych, wieczorowych i zaocznych. W przeprowadzonej ocenie narażenia zawodowego podano, że R. M. podczas zatrudnienia nie pracował w wymiarze godzin mogącym stwarzać narażenie na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo tego, że w następstwie specjalistycznych badań foniatryczno – laryngologicznych stwierdzono u strony niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, to jednostki orzecznicze nie uznały zawodowej etiologii schorzenia. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji o niestwierdzeniu stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego Sąd podkreślił, że "przyjęcie do wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo, jako dolnej granicy narażenia zawodowego przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego jest dowolne i nie znajduje oparcia obowiązujących przepisach". Sąd nakazał przeprowadzenie indywidualnej oceny, czy w przypadku skarżącego można mówić o nadmiernym wysiłku głosowym, ponieważ pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach prawnych. Sąd nakazał organom wziąć pod uwagę specyfikę pracy w szkołach wyższych, a zwłaszcza uczelniach technicznych oraz fakt, że skarżący przepracował 45 lat jako nauczyciel A. Ponownie odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r. organ I instancji wskazał, że zwrócił się do WOMP [...] oraz do IMP w Łodzi o wydanie opinii uzupełniających do wcześniej wydanych przez te jednostki orzeczeń lekarskich dotyczących R. M.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane zatem nie tylko w oparciu o ocenę narażenia zawodowego, orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane w następstwie specjalistycznych badań foniatryczno – laryngologicznych: nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] oraz nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, ale także – w oparciu o nowe opinie uzupełniające obu jednostek orzeczniczych. W opinii uzupełniającej WOMP [...] jednostka orzecznicza I stopnia, zgodziła się z argumentem Sądu, że pojęcie nadmiernego wysiłku głosowego nie zostało zdefiniowane i wymaga indywidualnej oceny, jednak właśnie ta indywidualna ocena dokonana przez WOMP [...] w przedmiotowej sprawie pozwoliła ustalić, że obciążanie dydaktyczne skarżącego nie mogło doprowadzić do powstania choroby zawodowej narządu głosu. W opinii uzupełniającej do orzeczenia [...] IMP w Łodzi analogicznie stwierdził, że prowadzenie zajęć w wymiarze mniejszym niż 18 godzin tygodniowo nie wiąże się z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Zatem nie można przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że rozpoznane schorzenie zostało spowodowane warunkami pracy. Ponadto IMP w Łodzi podkreślił w opinii, że "brak jakichkolwiek kryteriów spowodowałoby sytuację, w której każde używanie narządu głosu w pracy mogłoby być uznane za nadmierny wysiłek głosowy". W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że dokonana przez jednostki orzecznicze ocena jest sprzeczna z oceną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu Sądu. W ocenie odwołującego się, w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej winny były przyjąć, że skoro strona pracowała w warunkach wymagających nadmiernego wysiłku głosowego przez wiele lat (znacznie więcej niż wymagane prawem lat 15) to uprawdopodobnione zostało, że etiologia choroby ma charakter zawodowy, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie nie powinny być interpretowane na niekorzyść odwołującego się. Niewątpliwie był bowiem pracownikiem uczelni przez wiele lat pracującym w warunkach narażających na zachorowanie na schorzenie, które u odwołującego się przecież zdiagnozowano. W uzasadnieniu odwołania podkreślono w szczególności, że orzeczenia lekarskie odmawiające rozpoznania choroby zawodowej podlegają ocenie dowodowej, w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że opinie te stanowią środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a., organ ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie dokonał własnej, niezależnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przejawem tego było bezkrytyczne zacytowanie opinii organów medycyny pracy. Decyzją z dnia 24 maja 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz wydane w rozpatrywanej sprawie orzeczenia lekarskie wskazał, że zarówno WOMP [...] jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wykluczyły zawodową etiologią stwierdzonego u odwołującego się schorzenia i orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia w wydanym orzeczeniu wskazała, że narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy występuje w przypadku, gdy liczba przepracowanych godzin dydaktycznych jest zbliżona do pensum nauczyciela określonego w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela i wynosi minimum 18 godzin tygodniowo. Analiza narażenia zawodowego na stanowiskach pracy odwołującego nie wykazała obciążenia nadmiernym wysiłkiem głosowym, gdyż obciążenie dydaktyczne kształtowało się na poziomie niższym niż 18 godzin tygodniowo. Z kolei IMP w Łodzi odnosząc się do pojęcia "nadmierny wysiłek głosowy" uznał, że za graniczną wartość w przypadku nauczycieli, uznaje się pracę związaną z nadmiernym obciążeniem narządu głosu w wymiarze pensum dydaktycznego (porównując charakter pracy głosem, nie ma podstaw do przyjmowania innych wartości dla nauczycieli akademickich). Orzeczenia lekarskie wraz z opiniami uzupełniającymi, w ocenie organu odwoławczego, zostały wydane przez uprawnionych lekarzy i nie budzą zastrzeżeń. W obu orzeczeniach i obu opiniach jednostki zgodnie uznały, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wydanie opinii uzupełniających było zaś efektem zrealizowania przez organ I instancji wytycznych udzielonych przez WSA [...]. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że dla jednostki chorobowej określonej w poz.15.3 wykazu chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata. Nawet jeśli przyjąć, że narażenie zawodowe występowało do roku 1999, to wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych ze strony narządu głosu w 2009 r. nie spełnia wskazanego powyżej kryterium 2 – letniego okresu wystąpienia objawów od zakończenia pracy w narażeniu. Wskazano, że przebieg choroby narządu głosu nie koreluje ze stopniem obciążenia dydaktycznego. Jednocześnie okoliczność, że organ I instancji stwierdził brak narażenia na nadmierny wysiłek głosowy nie oznacza, że karta narażenia zawodowego została sporządzona nieprawidłowo. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, R. M. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz uznanie, że rozpoznana u skarżącego choroba nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy przez okres 45 lat w charakterze nauczyciela akademickiego; - § 6 ust. 3 pkt 3 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów sprawie chorób zawodowych i poz. 15.3 załącznika do tego rozporządzenia oraz art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezgodnej z prawem interpretacji pojęcia "narażenie zawodowe", które nie zostało zdefiniowane dla celów orzeczniczych w innych przepisach prawa aniżeli w wyżej wskazanej pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, a przyjęcie wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo jako dolnej granicy narażenia zawodowego – przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego – jest dowolne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach (kategoria pozaprawna); b) naruszenie prawa procesowego, to jest - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne związanie się organu orzekającego w sprawie choroby zawodowej organami orzeczniczymi lekarskimi w zakresie etiologii choroby skarżącego i niepoczynienie w tym zakresie własnych, niezależnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a w rezultacie do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z 2016 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, spod kontroli Sądu wyłączona jest celowość i słuszność podjętych decyzji. Skarga i jej zarzuty są uzasadnione. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji dopuszczono się naruszeń przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszeń również przepisów prawa materialnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma również skarżący podnosząc, że zaskarżone decyzje podjęto wbrew ocenie prawnej i wskazaniom tut. Sądu, zawartym w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r. w sprawie sygn. akt IIISA/Gd 547/16. Z treści uzasadnień do zaskarżonych decyzji wynika, że organy inspekcji sanitarnej nadal działały w błędnym przekonaniu, że opinie lekarskie, wraz z ich uzupełnieniem, są bezwzględnie wiążące dla tych organów w każdym aspekcie i przeoczyły, np. fakt, że w opinii uzupełniającej – piśmie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera z dnia 23.01.2017 r. wyjaśniano nadal, wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu do w/w wyroku Sądu, iż, cyt. "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych nie definiuje liczby godzin pracy, stanowiącej podstawę do uznania narażenia zawodowego za wystarczające do uznania choroby zawodowej, jednakże w orzecznictwie przyjęto zasadę, iż za "nadmierny wysiłek głosowy" uznaje się pracę przynajmniej w pełnym wymiarze godzin dydaktycznych, określonych dla nauczycieli szkół podstawowych, gimnazjów, liceów ogólnokształcących – 18 godzin tygodniowo, co w przeliczeniu w odniesieniu do 38 tygodni pracy w roku szkolnym daje liczbę 684 godzin rocznie (Karta Nauczyciela – ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r., Dz. U. z 2006 r.) /.../". Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje niekwestionowana zasada, że orzeczenia lekarskie to tylko jeden z dowodów, podlegających swobodnej ocenie organów inspekcji sanitarnej, uzasadniających wydanie decyzji. W przypadku istnienia wątpliwości co do zasadności, a nawet – treści tych opinii, obowiązkiem organów było przeprowadzenie dowodu z opinii innych biegłych, a co najmniej – poddanie krytycznej ocenie organów uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej tych stwierdzeń zawartych w opinii, które odnoszą się do okoliczności zakwestionowanych – jako pozaprawne – w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w omawianym wyżej wyroku sądu. Twierdzenie lekarzy-orzeczników, że ze względu na ilość przepracowywanych godzin dydaktycznych w tygodniu, wyrażające się , na przykład w (dowolnej) tezie, że " nawet przy przyjęciu stanowiska pracodawcy, iż obciążenie dydaktyczne p. M. przed 2002 r., zwłaszcza przed rokiem 1992, było dwukrotnie wyższe, niż pensum, czyli ok. 540 godzin dydaktycznych/rocznie (co wydaje się mało prawdopodobne, uwzględniając charakter pracy pracowników naukowych), nie można z wysokim prawdopodobieństwem uznać obecności narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy, ponieważ takie obciążenie dydaktyczne nie mogło spowodować powstania choroby zawodowej narządu głosu" – cyt. z uzupełnienia orzeczenia lekarskiego nr 110/2015 /.../ - pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia 15 lutego 2017 r. [...] jest twierdzeniem dowolnym. Nierozerwalny – zdaniem jednostek orzeczniczych i organów inspekcji sanitarnej - związek z ilością przepracowanych głosem godzin dydaktycznych w przeciągu tygodnia w wysokości powyżej pensum nauczyciela, a narażeniem zawodowym na powstanie schorzenia opisanego w pkt. 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych spowodował, że w karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, opracowanej w dniu 27 lutego 2017 r., zanegowano istnienie, w przypadku skarżącego, nadmiernego wysiłku głosowego jako czynnika wskazywanego za przyczynę choroby zawodowej (k-24 k- adm.). Organy inspekcji sanitarnej nie ustosunkowały się w zaskarżonych decyzjach do twierdzeń skarżącego o przepracowaniu z nadmiernym wysiłkiem głosowym nie 15, a - 45 lat w charakterze nauczyciela akademickiego w warunkach lokalowych odbiegających od warunków, w jakich używają głosu nauczyciele szkolni, mając na uwadze wielkość audytorium i sali, oraz natężenia hałasu w laboratoriach, gdzie pracowały silniki. Poza zakresem rozważań organów inspekcji sanitarnej pozostała na przykład możliwość sięgnięcia po dodatkowy dowód w postaci przesłuchania strony skarżącej, bądź innych osób, dla zobrazowania jak na co dzień realnie przebiegała praca R. M. i ustalenia – czy, jak twierdzi strona skarżąca, R. M. był narażony na nadmierny wysiłek głosowy w środowisku pracy ( cyt. z uzas. dec. II instancji). Organy pominęły również możliwość szerszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zważając, że do świadectwa pracy skarżącego A. dołączyła w dniu 31.12.2014 r. zaświadczenie dla pracownika zatrudnionego na stanowisku nauczyciela akademickiego z wykazem dni nieobecności spowodowanych chorobą (bez wypadku). Ustalenie, jakie choroby powodowały nieobecność w pracy skarżącego mogłoby przyczynić się do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego sprawy. Ponadto organy obu instancji przeoczyły, że w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej z dnia 23 grudnia 2014 r. , tj. w okresie zatrudnienia skarżącego w A. , zgłaszający lekarz orzecznik, czyli – jeden z uprawnionych podmiotów biorących udział w rozpoznaniu choroby i ocenie narażenia zawodowego, dokonał odmiennej (od oceny jednostek orzeczniczych) konstatacji podając, że skarżący od 16.05.1969 r. i nadal pozostaje w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć, między innymi, na uwadze, że dla uznania danej choroby za chorobę zawodową, stosownie do definicji choroby zawodowej zawartej w art. 235¹ Kodeksu pracy i przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie, a zatem wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, bez konieczności udowodnienia, że warunki te, w danym, indywidualnym przypadku ją spowodowały. Nie jest również wyłączone stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią u nauczycieli akademickich - mimo "specyfiki ich pracy" (patrz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 602/09). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniami prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. . -