III SA/Gd 562/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz,, Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia 27 czerwca 2005 r. odmówił uznania K. W. za osobę bezrobotną z dniem 30 maja 2005 r. oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 7 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), że K. W. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] nie spełniała warunków wymienionych we wskazanym przepisie do uznania za osobę bezrobotną, gdyż była właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Konsekwencją nie uznania za osobę bezrobotną jest odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższej decyzji K. W. wniosła odwołanie. Jej zdaniem przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odwołuje się do cywilistycznego pojęcia własności. W myśl art. 140 k.c. własność polega na czerpaniu pożytków i innych dochodów z rzeczy, zaś oczywistym jest, że gospodarstwo rolne nie przynosi jej żadnych pożytków ani też innych dochodów, gdyż to użytkownik tej nieruchomości czerpie dożywotnio i nieodpłatnie pożytki i inne dochody, co wynika wprost z księgi wieczystej i zawartej umowy darowizny. K. W. wskazała, że dopiero po śmierci użytkownika obejmie gospodarstwo rolne w posiadanie, stanie się jego właścicielem i będzie mogła pobierać z niego pożytki i inne dochody. Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K. W. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] była właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Tego stanu nie zmienia fakt, że na owej nieruchomości ustanowiła ona dożywotnie i nieodpłatne prawo użytkowania na rzecz A. Ż. i przez to nie jest ona posiadaczem nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, iż przekazując nieruchomość w posiadanie zależne - w użytkowanie, właściciel nie przestaje być jej właścicielem. Prawo własności jest bowiem prawem znacznie szerszym niż samo posiadanie. Z tych przyczyn ustawodawca wart. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraźnie rozgraniczył te prawa i uzależnił status osoby bezrobotnej nie tylko od samego posiadania, lecz również od prawa własności nieruchomości rolnej. Skoro zatem K. W. jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe nie może być uznana za osobę bezrobotną w rozumieniu powołanego przepisu. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] wyjaśnił wątpliwości strony co do treści własnej decyzji z dnia 20 lipca 2005 r. Organ podał, że z treści art. 140 k.c. wynika, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wyrażenie "może" oznacza uprawienie, co nie oznacza jednak, że jeżeli osoba nie może korzystać z owego uprawnienia właścicielem być przestaje lub jest zawieszona jako właściciel. Aktem swej woli wyrażonej czynnością prawną można zrzec się pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy ustanawiając, np. użytkowanie nieruchomości na rzecz osoby drugiej. W tej sytuacji jednak dalej jest się właścicielem rzeczy. W skardze na decyzję organu II instancji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. W. podała, że darczyńca nałożył na nią obowiązek ustanowienia dożywotniego nieodpłatnego użytkowania rzeczy na rzecz użytkownika. Ustanowienie owego prawa nie jest uprawnieniem, z którego mogła, ale nie musiała skorzystać, lecz obowiązkiem - nakazem, który bezwarunkowo wykonała poprzez sam fakt przyjęcia darowizny. Dodatkowo darczyńca bezwzględnie określił kto będzie użytkownikiem. W ocenie skarżącej nie jest ona właścicielem nieruchomości rolnej, gdyż nie posiada uprawnienia do pobierania pożytków i innych dochodów, nadto nie posiada uprawnienia do tego, aby wydzierżawić gospodarstwo lub oddać komuś innemu w użytkowanie (rozporządzanie rzeczą). Dopiero po śmierci użytkownika będzie właścicielem nieruchomości, gdyż dopiero wówczas będzie posiadała uprawnienie do pobierania pożytków i innych dochodów oraz do rozporządzania nieruchomością. Następnie skarżąca podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczenia organu, który ja wydał, z kolei zaś organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2005 r. bezprawnie skreślił akapit we własnej decyzji z dnia 20 lipca 2005 r. przerabiając w ten sposób jej uzasadnienie. Akapit ten nie jest błędem pisarskim jak twierdzi organ, zatem nie mógł zostać sprostowany w drodze postanowienia. W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny zważył. co następuje: W myśl art. I § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą odmowy uznania K. W. za osobę bezrobotną, a w konsekwencji odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych było stwierdzenie, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnej, a więc negatywnej przesłanki przyznania jej statusu osoby bezrobotnej wynikającej z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu status bezrobotnego może być przyznany osobie, która nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. W niniejszej sprawie jest nie sporne, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], tj. 30 maja 2005 r., skarżąca była właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych. Na mocy zawartej w dniu 18 lutego 2005 r. w formie aktu notarialnego umowy darowizny J. Ż. darował swojej córce K. W. nieruchomości stanowiące gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 2 ha, polecając jednocześnie K. W. ustanowienie na rzecz A. Ż. dożywotniego i nieodpłatnego prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości. W wykonaniu owego polecenia K. W. ustanowiła na darowanych jej nieruchomościach na rzecz A. Ż. dożywotnie i nieodpłatne prawa użytkowania. Mając na uwadze treść umowy darowizny skarżąca wywodzi, że nie jest właścicielem nieruchomości rolnej, gdyż nie posiada uprawnienia do pobierania pożytków i innych dochodów, nadto nie posiada uprawnienia do tego, aby wydzierżawić gospodarstwo lub oddać komuś innemu w użytkowanie. Definicję prawa własności zawiera art. 140 k.c. według którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Definicja własności zawiera tzw. triadę uprawnień właściciela, to jest: uprawnienie do posiadania rzeczy, uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Właściciel wykonuje swoje uprawnienia względem rzeczy przez czynności o charakterze faktycznym lub przez czynności prawne. I tak z rzeczy może sam korzystać, albo może ją oddać w użytkowanie innej osobie. Nie powoduje wyzbycia się prawa własności rzeczy takie zadysponowanie nią przez właściciela, które wyłącza możliwość korzystania i czerpania z niej pożytków. W niniejszej sprawie skarżąca w wypełnieniu polecenia zawartego w umowie darowizny ustanowiła na darowanych jej nieruchomościach na rzecz A. Ż. dożywotnie i nieodpłatne prawa użytkowania. Ustanawiając owo ograniczone prawo rzeczowe skarżąca nie wyzbyła się swojej własności, gdyż nadal jest właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, pomimo że nie pobiera pożytków i innych dochodów jakie ono przynosi. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny stanu faktycznego okoliczność, iż to darczyńca nałożył na nią jako obdarowaną obowiązek oznaczonego działania, gdyż brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jednoznaczne i nie uzależnia uzyskania statusu bezrobotnego od możliwości czerpania pożytków z własności nieruchomości rolnej lecz od samego prawa własności. Na marginesie tylko wskazać należy na treść przepisu art. 895. § 1 k.c. w myśl którego obdarowany może odmówić wypełnienia polecenia, jeżeli jest to usprawiedliwione wskutek istotnej zmiany stosunków. Sam fakt, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe powoduje, że nie może być ona uznana za osobę bezrobotną, nawet jeżeli nie może korzystać z nieruchomości. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zachował jednak aktualność również w obecnie obowiązującym stanie prawnym (por. wyrok NSA z 9.04.1998 r. sygn. akt II SA 97/98, System Informacji Prawnej LEX nr 41844). Sąd rozważał także kwestię konstytucyjności unormowania wykluczającego właściciela nieruchomości rolnej o określonej powierzchni z kategorii osób bezrobotnych w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Szereg istotnych uwag na temat interpretacji cytowanego przepisu zawiera wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001r. sygn. akt SK 15/01 publ. OTK 2001/8/252. W orzeczeniu tym wskazano między innymi, że ".. .Państwo musi mieć możliwość realizowania swej polityki społecznej poprzez stosowanie rożnych form, z uwzględnieniem zarówno sytuacji materialnej osób pozbawionych pracy jak i sytuacji na rynku pracy czy też możliwości finansowych państwa. Na jedną z takich form składają się świadczenia przewidziane w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 91). ... Swoboda władzy ustawodawczej jest wprawdzie ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i konstytucją (K. 1/94). Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny słuszności i celowości działania ustawodawcy lecz jedynie tego, czy stanowiąc prawo parlament przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w konstytucji". Przyjęcie w ustawie, że osoba, która jest właścicielem nieruchomości rolnej o określonej powierzchni nie może być uznana za osobę bezrobotną nie wykracza poza zakres swobody ustawodawcy zwykłego zobowiązanego do ustawowego ukształtowania systemu zabezpieczenia społecznego. Nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia możliwości finansowych Państwa udzielenie statusu osoby bezrobotnej - z wszelkimi konsekwencjami tego statusu - właścicielowi nieruchomości rolnej, który na podstawie cywilnoprawnej umowy, dobrowolnie rezygnuje na rzecz osoby trzeciej z możliwości wykonywania swych właścicielskich uprawnień do pobierania pożytków z nieruchomości. Zasadą jest bowiem samodzielne poszukiwanie źródeł utrzymania przez priorytetem dla właściciela nieruchomości rolnej przysługującego mu prawa, przy wykorzystaniu możliwości. W tej sytuacji prawidłowe były ustalenia organów zatrudnienia obu instancji, że skarżąca nie spełnia warunku do uznania jej za bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest uprawnieniem pochodnym od statusu osoby bezrobotnej, co wynika z treści art. 71 ust. 1 powołanej ustawy "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu... ", wobec czego zasiłek dla bezrobotnych może być przyznany jedynie osobie, która została uznana za osobę bezrobotną. Skoro skarżąca nie została uznana za osobę o takim statusie, nie mógł być jej przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Uznać zatem należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.