III SA/Gd 562/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 marca 2013 r., nr [...] A. Sp. z o.o. w W. wystąpiła o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia 1 października 2003 r., przedłużonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia 14 września 2009 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - w zakresie zmiany nazwy lokalu oraz podmiotu prowadzącego działalność w jednym z punktów gier. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 - dalej jako o.p.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej jako u.g.h.), odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. nr [...] cofnął Spółce ww. zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego i jest nią związany od chwili doręczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych (nawet nieostateczna) wiąże organ podatkowy i stronę od dnia jej doręczenia i z tym dniem staje się wykonalna, przy czym jej wykonalność polega na powstrzymywaniu się podmiotu od prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ, powołując się na treść art. 212 o.p. wskazał, że musi uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają, mimo iż nie mają one jeszcze waloru ostateczności. Tym samym, orzekając w pierwszej instancji, organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona zmieniona ani uchylona. W konsekwencji postępowanie w sprawie zmiany cofniętego zezwolenia, na podstawie art. 165a § 1 o.p. nie mogło być wszczęte. Prawidłowe było zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można dokonać zmiany zezwolenia z uwagi na fakt, iż przestało ono istnieć w znaczeniu materialnym, a zatem nie istniał przedmiot postępowania objęty wnioskiem o zmianę. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na to, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu wniesionej przez Spółkę skargi, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 674/13 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wskazał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia, był fakt wydania przez organ decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. cofającej ww. zezwolenie. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 kwietnia 2013 r. (data utrzymania w mocy), jednakże prawomocne rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 384/13 wyeliminowało obie te decyzje z obrotu prawnego. Wobec uchylenia przez WSA decyzji cofających wydane zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że w dniu zamknięcia rozprawy, tj. 5 grudnia 2013 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja, na podstawie której wydano zaskarżone rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie zaszła sytuacja wskazana w art. 240 § 1 pkt 7 w zw. z art. 219 o.p. (podstawa do wznowienia postępowania). Zdaniem WSA nie miał znaczenia fakt, że organ w następstwie wykonania wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 384/13, w dniu 12 listopada 2013 r. wydał decyzję, którą ponownie orzekł o cofnięciu udzielonego skarżącej zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Celnej kwestionując to rozstrzygnięcie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt II GSK 545/14), uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia NSA wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kontrolowane są postanowienia organów celnych odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany zezwolenia - jak wskazano - cofniętego nieostateczną decyzją administracyjną. Na tle okoliczności sprawy istotna jest więc przede wszystkim kwestia wzajemnej relacji dwóch postępowań w toku, prowadzonych przez ten sam organ administracji publicznej, w ramach tożsamej sprawy administracyjnej w sensie materialno-prawnym, tj. zezwolenia na prowadzoną działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. NSA wskazał, że w dniu 14 września 2009 r. wydane zostało, a ściślej przedłużone, wcześniejsze zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zezwolenie to, decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. zostało cofnięte w całości (zaś po jej uchyleniu ponownie cofnięto ww. zezwolenie decyzją z dnia 12 listopada 2013 r.). W dacie rozpatrywania sprawy przez organy jak również wyrokowania przez WSA w Gdańsku, w sprawie cofnięcia zezwolenia toczyło się zatem postępowanie administracyjne, którego treścią było prawo wykonywania działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w ściśle określonym zakresie (tj. konkretnym czasie i miejscach enumeratywnie wymienionych i opisanych w zezwoleniu). W tych warunkach, zdaniem NSA, okoliczność, że w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczą: cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji elementu zezwolenia jakim jest określenie w nim punktu prowadzenia gier, nie zmienia faktu, że jest to w istocie tożsama (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawa administracyjna. Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia w zakresie wymienionego w nim punktu gier, w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Strona domagała się wszczęcia postępowania wpadkowego, modyfikującego wcześniej wydane zezwolenie, co w realiach jego cofnięcia nie było dopuszczalne. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych a postępowaniem dotyczącym zmiany istotnej cechy zezwolenia (tj. nazwy lokalu oraz podmiotu prowadzącego w nim działalność), zachodzi merytoryczny konflikt. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć - jak wspomniano - "równolegle". Wszczęcie w takiej sytuacji postępowania w sprawie korekty punktów gier przeczyłoby - o czym była mowa - zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (dotyczącego cofnięcia zezwolenia), a także skutkowałby wewnętrzną kolizją w ramach tożsamości (jedności) materialnej sprawy administracyjnej. W ocenie NSA w przypadku omawianego zbiegu postępowań, pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu (jego racjonalności), iż dopuszczalne jest modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. NSA zwróciło jednocześnie uwagę, że organ nie posiada instrumentów prawnych pozwalających mu choćby na tymczasowe ustalenie relacji antykolizyjnej pomiędzy omawianymi postępowaniami, na przykład w drodze zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 o.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sprawie taka sytuacja jednak nie występuje. Oba postępowania prowadzone były bowiem przez ten sam organ. W kontekście powyższego, NSA uznało za chybione stanowisko WSA w Gdańsku, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły i czego dotyczą. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie zobligowany został do wypowiedzenia się czy na tle okoliczności sprawy (w szczególności zaś zakresu wniosku spółki i istnienia decyzji cofającej zezwolenie) organ był uprawniony do zastosowania podstawy prawnej przewidzianej w art. 165a § 1 o.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym, jak stanowi art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem w rozpoznawanej wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt II GSK 545/14). Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonana w oparciu o ww. kryterium prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy swoje postanowienie z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek A. Spółki z o.o. w W. postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 1 października 2003 r., przedłużonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia 14 września 2009 r. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej "o.p." w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Zgodnie z art. 165a § 1 o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Użyte w cytowanym przepisie wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania - a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy - sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku. Jak wynika z akt administracyjnych, strona złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które - na etapie złożenia przedmiotowego wniosku - zostało już cofnięte, lecz nieostateczną decyzją wydaną w pierwszej instancji, albowiem wniesione odwołanie nie zostało rozpatrzone, a w konsekwencji nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji w tej sprawie. Strona domagała się zatem wszczęcia postępowania wpadkowego, modyfikującego wcześniej wydane zezwolenie, co w realiach jego cofnięcia nie było dopuszczalne. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych a postępowaniem dotyczącym zmiany istotnej cechy zezwolenia (tj. nazwy lokalu oraz podmiotu prowadzącego w nim działalność), zachodzi merytoryczny konflikt. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. Wszczęcie w takiej sytuacji postępowania w sprawie korekty punktów gier przeczyłoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (dotyczącego cofnięcia zezwolenia), a także skutkowałby wewnętrzną kolizją w ramach tożsamości (jedności) materialnej sprawy administracyjnej. W przypadku takiego zbiegu postępowań, pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących tj. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Niedopuszczalne jest bowiem modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Dodatkowo należy zauważyć, że organ nie posiadał instrumentów prawnych pozwalających mu choćby na tymczasowe ustalenie relacji antykolizyjnej pomiędzy omawianymi postępowaniami, na przykład w drodze zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 o.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem oba postępowania prowadzone były przez ten sam organ, tym samym nie był on uprawniony do skorzystania z możliwości ewentualnego zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej był uprawniony do zastosowania podstawy prawnej przewidzianej w art. 165a § 1 o.p. i odmowy wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wcześniejsze cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie gier, bez względu na jego wykonalność, ostateczność czy też prawomocność uniemożliwiało, ze wskazanych wyżej powodów, prowadzenie postępowania, którego przedmiotem jest modyfikacja cofanego zezwolenia. Takie stanowisko przedstawił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 638/12 (publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia i skutków faktycznych i prawnych, jakie wywołało wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego, a które w sposób bezpośredni rzutują na prawną możliwość prowadzenia postępowania w zakresie wnioskowanej przez skarżącą zmiany decyzji - zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego. Z powyższych względów, mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 212 o.p. należało ocenić jako nietrafne. Na marginesie Sąd zauważa, że z urzędu jest mu wiadomo, że decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, orzekając ponownie w sprawie, cofnął skarżącej spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności wskutek utrzymania jej w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy ten sam organ decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie III SA/Gd 212/14 WSA w Gdańsku oddalił skargę spółki A. na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2195/14 oddalił wniesioną przez spółkę skargę kasacyjną. Wynika z powyższego, że w przypadku wydania odmiennego orzeczenia tj. uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień, Sąd zobligowany byłby, na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a w związku z art. 208 § 1 o.p., postępowanie w sprawie umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.