III SA/Gd 57/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie : NSA Marek Gorski (spr.) WSA Alina Dominiak Protokolant Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 23 listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 27 czerwca 2005r. nr [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 23 listopada 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 27 czerwca 2005 r. o braku podstaw do stwierdzenia u M. R. choroby zawodowej, tj. obustronnego trwałego słuchu spowodowanego hałasem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 5 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj:Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję w sprawie oparł się na orzeczeniach lekarskich: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia 14 stycznia 2004 r., nr [...] wraz z uzupełnieniem i Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia 1 lipca 2004 r., nr [...] wraz z uzupełnieniem, oraz na karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej w dniu 17 czerwca 2005 r. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że strona pracowała od 1966 r. do 1988 r. oraz od 1989 r. do 2003 r. w Stoczni [...] na stanowisku spawacza okrętowego w narażeniu na hałas. Orzeczenie WOMP [...] rozpoznało u badanego ubytek słuchu typu odbiorczego o wielkości 31 dB dla ucha lepiej słyszącego, co nie spełnia kryteriów prawnych do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu IMP [...] rozpoznano u strony obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości 48,3 dB w obu uszach, ale w związku z tym, że progresja ubytku słuchu nastąpiła w okresie gdy już nie pracował, brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W opiniach uzupełniających jednostki badawcze podtrzymały stanowisko, że pogorszenie słuchu u strony nastąpiło po ustaniu narażenia na hałas i nie mogło być spowodowane warunkami pracy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. R. zarzucił, że godzi ona w zasady życia społecznego i sprzeczna jest ze stanem faktycznym. Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarnego [...] wskazał, że orzeczenia uprawnionych lekarzy nie rozpoznały u strony choroby zawodowej, podobnie jak opinie uzupełniające. W związku z okolicznością, że wyniki badań obu jednostek wykazywały znaczne różnice organ odwoławczy wystąpił do IMP [...] z prośbą o wyjaśnienie, czym mogły być spowodowane te różnice i jaka była przyczyna progresji niedosłuchu u strony. IMP [...] wyjaśnił, że "różnice w wielkości ubytku słuchu występujące w ocenie WOMP [...] i IMP [...] mogą wynikać z subiektywnego charakteru audiometrii tonalnej, należącej do metod psychoakustycznych, bądź mogą być spowodowane odmienną techniką badania, rodzajem użytego sprzętu audiometrycznego, jak też nie zachowaniem standartowych warunków przeprowadzania badania (komora ciszy o niskich poziomach szumów zakłócających, obiektywna kalibracja aparatury). Wśród czynników, które mogły doprowadzić do progresji niedosłuchu należy brać pod uwagę proces starzenia się narządu słuchu oraz nadciśnienie tętnicze, z powodu którego pacjent pozostaje w leczeniu ponad 5 lat. Reasumując, brak jest podstaw do uznania zmian w narządzie słuchu Pan M. R. za chorobę zawodową". Zdaniem organu odwoławczego nie został w niniejszej sprawie spełniony podstawowy warunek tj. rozpoznanie choroby zawodowej przez uprawnione jednostki badawcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. R. podniósł, iż nie zgadza się z decyzją organu II instancji a zwłaszcza jej uzasadnieniem. Jego zdaniem stwierdzony u niego znaczny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowego w wielkości 48, 3 dB w każdym uchu, upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ nie upłynęły 2 lata od zakończenia narażenia zawodowego. Skarżący twierdził, iż mając na uwadze kompleksowe, dwukrotne badanie audiologiczne przeprowadzone przez IMP [...], wyniki powinny być podstawą do rozpoznania choroby zawodowej zgodnie z poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Nie jest jego winą, iż różnice w niedosłuchu między badaniem w WOMP [...] i IMP [...] mogą być spowodowane "odmienną technika badania, oraz rodzajem użytego sprzętu audiometrycznego". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że IMP [...] orzekł o braku podstaw do uznania zmian w narządzie słuchu skarżącego za chorobę zawodową, a zatem wyniki uzyskane w trakcie badań w tej jednostce badawczej nie dają podstaw do rozpoznania wskazanej choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie o stwierdzenie choroby zawodowej w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w 2003 r., a więc zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W myśl § 8 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Zgodnie z pkt 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia, za chorobę zawodową uważa się obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchy lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, przy czym okres, w którym wystąpiły udokumentowane objawy schorzenia, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, wynosi 2 lata. Zarzuty skarżącego dotyczą przede wszystkim stwierdzenia o pozazawodowym źródle stwierdzonego u niego niedosłuchu. Zaskarżona decyzja powołuje się na sporządzone w sprawie opinie lekarskie. Oceniając to zagadnienie należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego. W wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98 (Lex nr 45833) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinia organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa". Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela ten pogląd. Zatem podstawowym - choć nie jedynym - warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie w/w rozporządzenia. Organ administracyjny orzekający na podstawie takiej opinii winien zwrócić uwagę na jej właściwe uzasadnienie oraz czy spełnia ona wymogi formalne (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1998 r., I SA/Ka 1604/96, Lex nr 33410). Zgodnie z prawem tylko właściwie uzasadniona opinia lekarska może być powołana jako podstawa wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. W przeciwnym razie może być ona zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. W kontekście powyższych uwag należy rozumieć związanie organu opinią lekarską jednostki badawczej jedynie w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, a zatem nie mogą dokonywać oceny merytorycznej wartości opinii lekarskich. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi Sąd zauważa, iż mimo dwóch orzeczeń i trzech opinii uzupełniających wydanych w niniejszej sprawie należy uznać je za niejasne i wzajemnie sprzeczne. W konsekwencji uniemożliwia to wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej skarżącego. Pierwsze orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...], jako podstawę do nie rozpoznania choroby zawodowej przyjęło wyniki badań, które wskazywały na ubytek słuchu u skarżącego poniżej normy ustalonej w w/w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Z kolei orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia 1 lipca 2004 r., nr [...] rozpoznano u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego spełniający kryteria wynikające z w/w rozporządzenia. Natomiast brak rozpoznania choroby zawodowej uzasadniono faktem, iż progresja niedosłuchu od daty orzekania przez jednostkę badawczą I stopnia nastąpiła w okresie, gdy skarżący już nie pracował, czyli bez narażenia na hałas. Organ inspekcji sanitarnej II instancji mając wątpliwości w sprawie, zwrócił się do IMP [...] o dodatkową opinię. Jednostka badawcza II stopnia podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i w opinii z dnia 21 października 2005 r. wskazała, m.in., że różnice w wielkości ubytku słuchu w ocenie WOMP [...] i IMP [...] mogą wynikać z "subiektywnego charakteru audiometrii totalnej, należącej do metody psychoakustycznych, bądź mogą być spowodowane odmienną techniką badania, rodzajem użytego sprzętu audiometrycznego, jak też nie zachowaniem warunków przeprowadzania badania". Zaś wśród czynników, które mogły doprowadzić do progresji niedosłuchu należy brać pod uwagę proces starzenia się narządu słuchu oraz nadciśnienie tętnicze. Sąd podziela zarzut skarżącego, iż takie sformułowania nasuwają wiele wątpliwości, co do rzetelności i wiarygodności wykonanych badań. Zdaniem Sądu w tak istotnej sprawie niedopuszczalne jest wydawanie rozstrzygnięcia, jeżeli istnieje istotne prawdopodobieństwo wykonania badań wypaczających wyniki. Ponadto w opinii uzupełniającej z dnia 14 czerwca 2005 r. jednostka badawcza I stopnia podtrzymała swoje rozpoznanie, jednak w lakonicznym, nic nie wnoszącym piśmie powołała się na orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...]. Z kart oceny narażenia zawodowego sporządzonych w dniach 17 czerwca 2005 r. i 18 listopada 2005 r. oraz innej dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że skarżący przez 36 lat wykonywał pracę w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Już w dokumentacji z 1994 r., stwierdzono u niego niedosłuch. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż jedną z przyczyn dla których nie ustalono choroby zawodowej niedosłuchu jest progresja choroby po zaprzestaniu przez skarżącego pracy. Zważyć należy, iż decyzja organu I instancji wydana została 27 czerwca 2005 r., a protokół nr [...] z kontroli dotyczący ustalenia przyczyn powstania choroby zawodowej sporządzony został w dniu 5 grudnia 1994 r. Z treści tego ostatniego dokumentu wynika, że skarżący nadal pracuje w Stoczni [...] jako spawacz. Skarżący zakończył pracę w Stoczni z końcem 2003 r. Z opinii nie wynika, czy stwierdzony wówczas ubytek słuchu dawał podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej i czy ewentualnie pogorszenie słuchu po styczniu 2004 r. mogło nastąpić niezależnie od przyczyn uszkodzenia słuchu w warunkach pracy (ma inną etiologię), czy też z całą pewnością stwierdzić można, iż przyczyna pogorszenia słuchu jest ta sama. Na zakończenie Sąd wskazuje, iż organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do pozyskania nowego orzeczenia lekarskiego, które sposób jednoznaczny pozwoli stwierdzić, czy ubytek słuchu u skarżącego ma swoje źródło w środowisku pracy, czy też ma przyczyny pozazawodowe; a jeżeli tak to jakie. Przy czym organ musi ocenić taką opinię zgodnie ze wskazówkami wynikającymi z cytowanych przepisów i orzeczeń. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145§ 1 ust. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.