III SA/Gd 576/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody[...] z dnia 31 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 kwietnia 2012 r., 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I.M. 340 ( trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 27 października 2011 r. Prezydent Miasta w następstwie żądania A. B. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania I. M. wraz z jej małoletnim synem M. D. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w G. Z pisma A. B. (będącej współwłaścicielem ww. nieruchomości), które do Urzędu Miasta [...] wpłynęło w dniu 27 października 2011 r., wynikało bowiem, że I. M. wraz z dzieckiem przebywają na stałe w Wielkiej Brytanii sporadycznie odwiedzając miejsce zameldowania w Polsce. W piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. I.M. wskazała, że jej pobyt w Wielkiej Brytanii ma wyłącznie charakter czasowy i związany jest z możliwością wykonywania pracy. Lokal przy ul. [...] stanowi centrum życiowe strony, w którym ta mieszka przebywając w Polsce. W lokalu tym strona posiada meble, sprzęt AGD, rzeczy osobiste oraz dokumenty. I. M. wskazała ponadto, że od zawsze posiada klucze do przedmiotowego lokalu. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 marca 2012 r. świadek T. B. (będąca siostrą I. M.) wskazała, że ta do Polski przylatuje 4 – 5 razy do roku z uwagi na ważne sprawy. T. B. zeznała ponadto, że I. M. chce wrócić do Polski. Nie wiadomo jednakże kiedy ten powrót miałby nastąpić. Świadek M. B. (będący szwagrem ww.) wskazał z kolei, że w spornym lokalu I. M. ma swoje rzeczy, w tym telewizor oraz meble. Również temu świadkowi nie jest znana data powrotu I. M. na stałe do Polski. Podobnie zeznała D. W. (sąsiadka) wskazując, że I. M. zapewniała ją o swoim powrocie do Polski nie podając jednakże daty powrotu do kraju. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta orzekł o wymeldowaniu I. M. wraz z małoletnim synem M. D. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w G. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent Miasta odnosząc się do okoliczności podawanych przez zeznających w sprawie świadków A. B., T.B., M. B. oraz D. W. wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie potwierdza, iż I. M. wraz z synem nie mieszka na stałe w lokalu przy ul. [...] w G. Zeznania świadków wskazują bowiem, iż jej pobyt w omawianym lokalu ma charakter wizytowy bądź związany jest z uporządkowaniem własnych spraw osobistych. Co istotne, pobyt strony w omawianym lokalu trwa najdłużej klika dni. Centrum życiowe I. M. oraz jej syna znajduje się zaś w Wielkiej Brytanii. W tym świetle zameldowanie ww. osób w opisywanym lokalu jest nieuzasadnione. W odwołaniu od ww. decyzji I. M. reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru wniosła o uchylenie wydanej decyzji w trybie autokontroli, względnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 1 w zw. z art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania na żądanie A. B., w sytuacji gdy powyższe postępowanie powinno być wszczęte z urzędu przez organ, nie zaś na wniosek osoby nie mającej w sprawie interesu prawnego; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a także nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie za podstawę i przesłankę rozstrzygnięcia wyłącznie fragmentów zeznań świadków nie wskazujących jednoznacznie na fakt nie zamieszkiwania przez I. M. oraz jej małoletniego syna M. D. w lokalu położonym w G. przy ul. [...]; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez wydanie decyzji o wymeldowaniu ww. osób z pobytu stałego w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do wymeldowania, a więc stwierdzenie zamiaru opuszczenia lokalu z jednoczesnym zerwaniem z nim wszelkich związków i założenia w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Decyzją z dnia 31 maja 2012 r. znak [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie I. M. nie zamieszkuje w lokalu położonym w G. przy ul. [...]. Fakt ten potwierdziła w piśmie skierowanym do organu pierwszej instancji zarówno odwołująca się jak i jej pełnomocnik. Należy ponadto zauważyć, że posiadanie pobytu stałego związane jest z przebywaniem pod danym adresem z zamiarem pobytu stałego, który oznacza, że w tym lokalu dana osoba posiada tzw. centrum życiowe. Jest to miejsce gdzie koncentruje się ogół spraw życiowych danej osoby, tj. w którym osoba ta spożywa posiłki, sypia, odbiera korespondencję, przyjmuje znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, z którego wychodzi i do którego wraca po pracy. Bez wątpienia takim centrum życiowym I. M. nie jest obecnie lokal położony w G. przy ul. [...]. Ww. osoba od wielu lat wraz z synem zamieszkuje bowiem w Anglii. Tam też pracuje. Jej pobyty w lokalu w Polsce mają z kolei wyłącznie charakter odwiedzin. W ocenie organu odwoławczego wyrażenie przez ww. chęci powrotu do lokalu nie może zaś uzasadniać zmiany orzeczenia w przedmiocie wymeldowania, gdyż stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku I.M. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Decyzji Wojewody skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji na nieistniejących w sprawie dowodach mających świadczyć o tym, że skarżąca nie zamieszkiwała wraz z małoletnim synem w postaci rzekomego potwierdzenia tej okoliczności przez skarżącą w piśmie skierowanym do organu, jak również potwierdzenia ww. okoliczności przez pełnomocnika skarżącej, podczas gdy ani skarżąca ani jej pełnomocnik oświadczenia o takiej treści nie składali; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w z. z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze i nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, podczas gdy skarżąca ma w ww. lokalu centrum życiowe, zamieszkuje w nim od urodzenia, posiada w lokalu swoje rzeczy osobiste, wszystkie meble, sprzęt AGD, dokumenty, posiada klucze do lokalu; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze i nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżąca wyjechała 7 lat temu do Wielkiej Brytanii i od tego czasu tam zamieszkuje, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca zamieszkuje w spornym lokalu a jej pobyt w Wielkiej Brytanii ma jedynie charakter czasowy i jest związany wyłącznie ze świadczeniem pracy zarobkowej; 4. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącej przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków M. B. i D. W. na okoliczność pobytu skarżącej w Anglii wyłącznie z uwagi na czasowe świadczenie pracy, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy; 5. art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodu z wyjaśnień skarżącej w przedmiocie trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca pobytu stałego i w konsekwencji błędne ustalenie faktyczne polegające na przyjęciu, że skarżąca zrezygnowała z prawa do przebywania w przedmiotowym lokalu; - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czasowy wyjazd za granicę w celach zarobkowych stanowi przesłankę trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca pobytu stałego; 2. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wymeldowaniu skarżącej pomimo nie ustalenia przez organ obligatoryjnej przesłanki, tzn. tego czy skarżąca ma zamiar stale przebywać w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle zarzutów w niej podniesionych punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości procedowania przez organy administracji jak i wydanych w toku postępowania aktów administracyjnych stanowić winna wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który w dacie orzekania przez organy administracji stanowił, iż organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd zwraca uwagę, iż instytucje zameldowania oraz wymeldowania z lokalu mają charakter wyłącznie ewidencyjny i jako takie – nie rodzą żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądzają o ich utracie. Są to zatem wyłącznie akty, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu oznaczonej osoby. W całej rozciągłości podzielić należy zaś pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 22 września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 600/05, baza Lex nr 192912), w świetle którego miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. Stąd też wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu musi prowadzić do wniosku, iż sam fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet dłuższych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. O stosownym opuszczeniu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal, w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. W tym świetle podnieść również należy, iż organy administracyjne obu instancji, wydając decyzje w określonej sprawie, winny uwzględniać fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 maja 2002 r. orzeczenia o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 w/w ustawy (sygn. akt K 20/01, publ. OTK-A 2002/3/34). Organy administracji nie badają zatem uprawnień danej osoby do przebywania w lokalu. Zgoda właściciela lub jej brak, na wymeldowanie danej osoby również nie ma znaczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1999 r., V SA 252/99, baza Lex nr 49952 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2000 r., V SA 1784/99, baza Lex nr 49415) stosowne ustalenia winny się koncentrować jedynie wokół tego, czy dana osoba opuściła lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały. Co istotne, takie ustalenia muszą być dokonane w sposób rzetelny z poszanowaniem reguł wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego, przy czym organ administracji zobowiązany jest mieć na względzie zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Generalnie zadaniem organu administracji publicznej jest bowiem wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie okoliczności sprawy w sposób przekonywujący. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia zaistnienia przesłanki do wymeldowania, w ocenie Sądu, nie dała podstawy do takiego rozstrzygnięcia. W sprawie bezsporne było, że skarżąca wyjechała do pracy w Anglii. Natomiast rzeczą organów było ustalenie czy opuszczenie lokalu przy ul. [...] w G. miało charakter dobrowolny i trwały. Zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie dał podstaw do przyjęcia, że opuszczenie lokalu nosi cechy trwałości. Wręcz przeciwnie jedynie uczestniczka postępowania A. B. stwierdziła, że skarżąca z kraju wraz z synem wyjechała na stałe. Jednak te twierdzenia stoją w zupełnej opozycji do zeznań świadków przesłuchiwanych w toku rozprawy administracyjnej. I tak świadek T. B. zeznała, że skarżąca chce wrócić do Polski, nie orientowała się jedynie kiedy ma to nastąpić. Identycznie zeznał świadek M. B., podając, że w mieszkaniu w G. są meble, rzeczy, telewizor. W czasie gdy I. M. nie przebywa w lokalu opiekuje się nim jakaś osoba, która opala je zimą. Już z powyższego wynika, że I. M. w czasie pobytu za granicą nadal sprawuje pieczę nad mieszkaniem. Jednocześnie stan jego wyposażenia umożliwia jego normalne użytkowanie w czasie pobytu skarżącej w Polsce. Również sąsiadka D. W. wskazała, że od skarżącej wie, że chce ona zarobić na remont pracując w Anglii. Sama zaś I. M. konsekwentnie zaprzeczała w toku postępowania jakoby trwale lokal ten opuściła, wręcz przeciwnie podała, że jej pobyt w Anglii ma charakter czasowy. Tym samym wnioski organu pierwszej instancji sprowadzające się do twierdzenia, że centrum życiowe skarżącej zostało wskazane za granicą, uznać należy za całkowicie dowolne. Trafny jest zatem zarzut naruszenia podstawowych reguł postępowania administracyjnego – art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. Co istotne organ odwoławczy zobowiązany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.) w całości poprzestał na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji i mimo wniosków skarżącej o ponowne przeprowadzenie dowodów, do żądania w tym przedmiocie nie odniósł się w ogóle. Zaś sama ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy jest sprzeczna z materiałem dowodowym stanowiącym jej podstawę. Sąd zwraca uwagę, na powołane w skardze stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w całości podziela a zgodnie z którym "nawet długotrwałe opuszczenie miejsca pobytu stałego, w związku z wyjazdem za granicę Polski w celach zarobkowych, nie stanowi przeszkody do utrzymania dotychczasowego zameldowania stałego, jeżeli okoliczności faktyczne związane z opuszczeniem miejsca pobytu stałego w sposób nie budzący wątpliwości nie potwierdzają, że wyjazdowi towarzyszył zamiar zmiany centrum życiowego. Zaakcentować trzeba, że przepisy meldunkowe nie mogą służyć do usuwania z mieszkań osób, które wyjechały zagranicę" (wyrok NSA z dn. 21.04.2011r. sygn. II OSK 756/10). W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły charakteru opuszczenia lokalu przez skarżącą z jej małoletnim synem i w sposób nieuprawniony przyjęły, że długotrwała praca zagranicą nadaje temu opuszczeniu charakter trwałości, czym naruszyły prawo materialne tj. przepis art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W reasumpcji powyższych rozważań należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 roku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 w/w aktu normatywnego orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 w/w ustawy. W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół prawidłowości postępowania dowodowego stanowiącego podstawę wydania poprawnego rozstrzygnięcia administracyjnego.