III SA/Gd 595/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 9 listopada 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia 1 października 2015 r. Prezydenta Miasta w sprawie przyznania M.J. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 369,47 zł, od dnia 1 października 2015 r. bezterminowo w kwocie 432,32 zł oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 433/18, dnia 17 lipca 2019 r. wydało decyzję o treści: uchylić w całości decyzję Kierownika Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 października 2015 r. dot. przyznania M.J. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 369,47 zł, od dnia 1 października 2015 r. bezterminowo w kwocie 432,32 zł oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania; orzec o przyznaniu M.J. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej: - w okresie od dnia 1 września 2015 r. - bezterminowo, z tym, że organ I instancji ustali kwotę zasiłku stałego do wypłaty z uwzględnieniem różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, na dzień orzekania; uchylić składkę na ubezpieczenie zdrowotne i odmówić przyznania składki na ubezpieczenie zdrowotne M.J. od dnia przyznania emerytury, tj. od dnia 17 czerwca 2015 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że Kierownik Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia 1 października 2015 r. rozstrzygnął sprawę z wniosku M.J. o przyznanie zasiłku stałego. W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2015 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. III SA/Gd 123/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia października 2015 r. nr [...]i stwierdzającej nieważność punktu tej decyzji. W pozostałej części Sąd oddalił skargę. Decyzja Kolegium z dnia 9 listopada 2015 r. stała się decyzją ostateczną. Organ I instancji postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 1 października 2015 r. wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ w dniu 29 maja 2017 r. uzyskał informację, że strona ma przyznane świadczenie emerytalne od 17 czerwca 2015 r. do chwili obecnej. Działając z urzędu po wznowieniu postępowania organ I instancji wydał w dniu 30 stycznia 2018 r. decyzję nr [...], w której w pkt 1 - uchylił decyzję nr [...] z dnia 1 października 2015 r. przyznającą zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, w pkt 2 - przyznał stronie zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 462,37 zł miesięcznie, w pkt 3 - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 12 marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. III SA/Gd 433/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 stycznia 2018 r. Sąd wskazał, że wydając decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ 1 instancji uchylił dotychczasową decyzję i wydał nową decyzję przyznającą skarżącej zasiłek stały, ale ze sposobu sformułowania rozstrzygnięcia: "przyznaje" - bez wskazania daty oraz z powołania się przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego (462,37 zł) na dane z aktualnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że zasiłek stały przyznany został skarżącej od dnia wydania decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r., jednak decyzja z dnia 1 października 2015 r. przyznawała skarżącej to świadczenie od dnia 1 września 2015 r., a z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, by uznały one, że zasiłek stały od dnia 1 września 2015 r. skarżącej nie przysługiwał. Spowodowało to, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził nadto, że rzeczą organów jest wyjaśnienie, czy decyzja uznana przez nie za ostateczną podlegała kontroli instancyjnej i sądowej, a ustalenie to zdeterminuje dalsze działanie organów w kwestii przestrzegania swojej właściwości w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 1 października 2015 r. Kierownika Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta w sprawie przyznania M.J. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 369,47 zł, od dnia 1 października 2015 r. bezterminowo w kwocie 432,32 zł oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za właściwe uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 1 października 2015 r. i jednocześnie rozpatrzenie na nowo sprawy w granicach wynikających z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że przy wznowieniu postępowania bierze się pod uwagę przepisy obowiązujące na dzień rozstrzygania danej sprawy. Po przytoczeniu obowiązującego w sprawie stanu prawnego organ wskazał, że z akt sprawy tj. z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia 14 listopada 2017 r. wynika, że M.J. "podlega ubezpieczeniu z tytułu 2500 1 0 - emeryt lub rencista zamieszkały w Rzeczypospolitej Polskiej, którego składka na ubezpieczenie zdrowotne finansowane jest przez świadczeniobiorcę: w okresie od 17 czerwca 2015 r. do chwili obecnej". Mając na względzie stan faktyczny i prawny, organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania należało przyznać stronie zasiłek stały w wysokości uwzględniającej kwotę przyznanego świadczenia z tytułu emerytury, bez konieczności objęcia M.J. ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% od kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia, skoro strona podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innego tytułu i innej podstawy, tj. z tytułu pobierania emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego M.J. zakwestionowała przywołaną w decyzji podstawę prawną, która w istocie nie odnosi się do przedmiotu sprawy. Skarżąca wyraziła też niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy, podkreślając opieszałość w działaniu organów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu zarzuty skarżącej nie dają podstaw do zmiany zajętego w zaskarżonej decyzji stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Organ prawidłowo wznowił postępowanie, w sprawie zaistniała bowiem okoliczność przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dacie wydawania decyzji organ nie miał wiedzy, że skarżącej przysługuje prawo do emerytury i ubezpieczenia zdrowotnego związanego z uzyskiwaniem emerytury. Organ prawidłowo ocenił, że decyzja winna ulec uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym bowiem przyznanie skarżącej emerytury przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie zasiłku stałego wywarło wpływ na zasadność decyzji w tym przedmiocie. Sprawa z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku stałego zakończyła się decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2015 r. w Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, zasiłek stały przysługiwał pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i był ustalany się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie mogła być wyższa niż 418 zł miesięcznie, przy czym wysokość ta uległa podwyższeniu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358). Skarżącej - na mocy decyzji z dnia 22 października 2015 r. - przyznano emeryturę od dnia 1 listopada 2015 r. Dochód z tytułu emerytury winien zostać przez organ uwzględniony przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego bowiem, zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej przychód ten wlicza się do dochodu stanowiącego podstawę przyznania i ustalenia wysokości zasiłku. Zgodnie z cytowanym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób), z wyłączeniem przychodów wymienionych w ust. 4 art. 8, który nie wymienia emerytury. Wysokość przyznanego skarżącej świadczenia emerytalnego, nie miała wpływu na prawo do uzyskania świadczenia, które skarżącej przysługuje, miała natomiast wpływ na określenie wysokości należnego świadczenia, która winna być zmniejszona, w związku z uzyskiwaniem przychodu z tytułu emerytury. Przyznanie emerytury miało także wpływ na zasadność orzeczenia o uiszczaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zagadnienie składek na ubezpieczenie zdrowotne, to zostało uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793), powoływanej dalej jako "u.ś.o.z." Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają m.in. osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 26 u.ś.o.z.). Oznacza to obowiązek opłacania składki z mocy ustawy w takiej sytuacji. Osoby te są objęte ubezpieczeniem od dnia przyznania zasiłku do dnia utraty prawa do zasiłku (art. 73 pkt 9 u.ś.o.z.). Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego uważa się za spełniony po zgłoszeniu takiej osoby do ubezpieczenia zdrowotnego przez ośrodek pomocy społecznej (kierujący zgłoszenie do ZUS) oraz po opłaceniu składki (art. 67 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 10 u.ś.o.z.). Składka na ubezpieczenie zdrowotne dla osoby otrzymującej zasiłek stały wynosi 9% podstawy wymiaru składki, stanowiącej kwotę przyznanego zasiłku stałego (art. 79 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 8 pkt 7 u.ś.o.z.). Płatnikiem składki na ubezpieczenie zdrowotne ww. osób i opłacającym jest ośrodek pomocy społecznej (art. 86 ust. 1 pkt 8 u.ś.o.z.). Jeżeli osoba pobierająca zasiłek stały podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innego tytułu i innej podstawy, wówczas ośrodek pomocy społecznej nie opłaca składki. Skarżąca, pomimo pobierania zasiłku stałego z pomocy społecznej, od chwili uzyskania emerytury podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 16 u.ś.o.z. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające emeryturę. Kwestia ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od daty przyznania emerytury nie jest zatem objęta przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z decyzji wynika, że Skarżącej - na mocy decyzji z dnia 22 października 2015 r. -przyznano emeryturę od dnia 1 listopada 2015 r. Skarżąca, mimo pobierania zasiłku stałego z pomocy społecznej, od wskazanego terminu podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 16 u.ś.o.z. Organ, co do zasady właściwie zastosował przepisy prawa materialnego w tym zakresie (za wyjątkiem właściwego zbadania okresu prawa do składki na ubezpieczenie zdrowotne we wrześniu i październiku 2015 r., co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia). Organ w wydanej decyzji popełnił natomiast szereg błędów proceduralnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w decyzji, że orzeka po rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 9 listopada 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia 1 października 2015 r. Prezydenta Miasta i wydało decyzję wydało decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 października 2015 r. Organ pozostawił zatem w obrocie prawnym decyzję poprzednią decyzję organu odwoławczego rozpoznającą odwołanie Organ orzekł o przyznaniu M.J. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej: - w okresie od dnia 1 września 2015 r. - bezterminowo, przy czym z tym, że organ I instancji ustali kwotę zasiłku stałego do wypłaty z uwzględnieniem różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, na dzień orzekania. Tego rodzaju orzeczenie nie zostało przewidziane przez przepisy k.p.a. Organ po wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 151 k.p.a. może wydać tylko przewidziane w tym, przepisie rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że § 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. § 3. W sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Postępowanie wznowieniowe w przeciwieństwie do postępowania nieważnościowego kończy się decyzją, która kończy zarówno postępowanie wznowieniowe jak i postępowanie zakończone decyzją badaną w tym postępowaniu. Przeciwna sytuacja zachodzi w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji unormowanym w przepisach art. 156 - 159 k.p.a., w którym to postępowaniu organ orzeka jedynie o wyeliminowaniu kontrowanej decyzji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, co skutkuje koniecznością zakończenia prowadzonego poprzednio postępowania, które wskutek wyeliminowania nieważnej decyzji z obrotu prawnego staje się postępowaniem niezakończonym. W przypadku wznowienia postępowania organ, który przeprowadził postępowanie wznowieniowe ma obowiązek wydać decyzję merytoryczną kończąca postępowanie wywołane wnioskiem. Niewątpliwe określenie wysokość zasiłku jest elementem treści decyzji i w takiej formie musi być orzeczone przez organ kończący postępowanie. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją uznaniową, bowiem wysokość zasiłku, zgodnie z przepisem ustawy, jest pochodną dochodu wnioskodawcy. Wskazać należy, że orzekając o składce na ubezpieczenie zdrowotne, organ odmówił przyznania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 17 czerwca 2015 r., podczas gdy składka ta wraz z zasiłkiem stałym była przyznana dopiero od dnia 1 września 2015 r. Jest to w sposób oczywisty nieprawidłowe. Nadto organ winien także wyraźnie określić, czy przyznanie emerytury nastąpiło od 17 czerwca czy też od 1 listopada 2015 r. w takim bowiem przypadku skarżącej przysługiwałaby składka na ubezpieczenie zdrowotne za dwa miesiące t.j. wrzesień i październik 2015 r. Podniesiony w skardze zarzut opieszałości w działaniu organów nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na decyzję organu. Skarżąca mogła w tym zakresie wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Natomiast organ, ponownie rozpoznając sprawę, niewątpliwie winien dołożyć wszelkich starań by sprawnie i szybko zakończyć trwające od 2017 r. postępowanie. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.