III SA/Gd 61/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka,, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 września 2009 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, orzekł o wymeldowaniu C. i M. Z. z pobytu stałego w S. przy ul. [...]. Wojewoda decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek E. S. organ I instancji ustalił, iż M. Z. i C. Z. nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do orzeczenia co do istoty sprawy. Postępowanie nie wyjaśniło, czy wymienieni opuścili lokal w sposób dobrowolny, a organ pierwszej instancji pominął fakt toczącego się postępowania posesoryjnego uznając, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Stanowiska stron w kwestii kluczowej - trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu były rozbieżne, wobec czego organ I instancji powinien ustalić stan faktyczny tak, by w sposób jednoznaczny i bezsporny dowodził okoliczności, na podstawie których organ podjął decyzję. Wątpliwości budzą okoliczności związane z opuszczeniem lokalu, które niewątpliwie miało miejsce. Dobrowolność opuszczenia wynika z własnej woli osoby zainteresowanej. Prawo przyznaje ochronę w przypadku samowolnego naruszenia posiadania. M. Z. i C. Z. złożyli pozew o przywrócenie naruszonego posiadania w Sądzie Rejonowym. Według utrwalonego orzecznictwa przyjmuje się, że nie doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdy sąd uwzględni pozew o ochronę naruszonego posiadania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji uchybił zasadzie zakazu łącznego rozstrzygania więcej niż w jednej indywidualnej sprawie administracyjnej, co mogło mieć wpływ na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. Strony, których dotyczyła zaskarżona decyzja są pełnoletnie, prowadzą osobne gospodarstwa domowe, a ich interesy mogą się różnić. Organ I instancji powinien dokonać oceny okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu w sposób indywidualny. Ponadto organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a., nie umożliwiając stronom zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się w tej kwestii. Organ co prawda pouczył strony w trybie art. 10 k.p.a., lecz uczynił to przed zakończeniem zbierania dowodów w sprawie. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić, czy wymienieni opuścili lokal trwale i dobrowolnie, przy czym stan faktyczny powinien być ustalony w sposób indywidualny w stosunku do każdej ze stron. Ponadto należałoby zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy o ochronę naruszonego posiadania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Wojewody wniosła E. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że opuszczenie lokalu przez C. Z. i M. Z. było dobrowolne i trwałe. Wyjaśniła, że M. Z. opuścił lokal wraz z matką, zaś drugi z braci - C. Z. – nigdy w przedmiotowym mieszkaniu nie zamieszkiwał. Złożenie pozwu o ochronę naruszonego posiadania nie może mieć wpływu na ocenę, że nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Powołała się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, z którego wynika, że ewidencja ludności ma służyć rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego, wobec czego organ administracji nie może kierować się oceną, czy osoba, której wymeldowanie dotyczy ma tytuł prawny do lokalu. Tak więc stanowisko organu odwoławczego w kwestii zawieszenia postępowania jest - w ocenie skarżącej - całkowicie nieuprawnione. Jej zdaniem organ słusznie rozstrzygnął o wymeldowaniu obu braci w jednej decyzji, bowiem wniosek przez nią złożony dotyczył obu osób, a zatem była to jedna sprawa administracyjna. Nie podzieliła też stanowiska co do naruszenia art. 10 k.p.a. twierdząc, że strony zostały poinformowane o zakończeniu postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania decyzji w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 993 ze zm.). Stanowi on, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Tak więc przesłankami wymeldowania są: opuszczenie miejsca pobytu oraz nie dopełnienie obowiązku wymeldowania się. Podkreślenia wymaga fakt, że w rozumieniu przywołanego przepisu przez opuszczenie miejsca pobytu stałego należy uważać jedynie dobrowolne i trwałe zaniechanie zamieszkiwania w nim, w wyniku którego miejsce to przestało być miejscem koncentracji życiowych interesów osoby w nim zameldowanej, nie zaś takie opuszczenie miejsca pobytu stałego, które nie nosi przymiotu dobrowolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie jego opuszczenie, które zostało wymuszone działaniami osób trzecich (np. usunięcie z lokalu siłą, wymiana zamków w drzwiach), wymuszone okolicznościami niezależnymi od zainteresowanej osoby (np. zły stan zdrowia, pociągający za sobą konieczność zapewnienia opieki w czasie choroby, tymczasowe aresztowanie czy odbywanie kary pozbawienia wolności). Jednak gdy osoba zmuszona do opuszczenia lokalu nie skorzystała we właściwym czasie z ochrony posesoryjnej, czy też nie podjęła innych kroków prawnych w celu przywrócenia posiadania lokalu w orzecznictwie uznaje się, że osoba taka opuściła lokal w sposób dobrowolny (patrz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V 3078/00, LEX nr 78937). W przedmiotowej sprawie niesporna była okoliczność, że C. Z. i M. Z. w lokalu położonym w S. przy ul. [...] nie zamieszkują. Sporna natomiast była kwestia, czy opuszczenie przez nich tego lokalu było, czy nie było dobrowolne. Skarżąca E. S. w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że wymienione osoby dobrowolnie, z własnej woli wyprowadziły się z przedmiotowego lokalu, a C. Z. i M. Z. wywodzili, że pozostawanie przez nich poza nieruchomością jest niezależne od ich woli i ma charakter nie dobrowolny, a przymusowy - spowodowany działaniami właściciela. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego - wystąpili oni z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu. Prezydent Miasta, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia 15 września 2009 r., poprzestał na ustaleniu faktu nie zamieszkiwania C. Z. i M. Z. w przedmiotowym lokalu. Organ ten zupełnie pominął kwestię dobrowolności nie zamieszkiwania tych osób w miejscu zameldowania na pobyt stały. Ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji, iż "art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje możliwość wymeldowania osoby " wynika, że organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż dobrowolność opuszczenia lokalu lub jej brak nie podlega badaniu w toku postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie. Pogląd ten, z przyczyn wskazanych powyżej, jest wadliwy. W tej sytuacji organ odwoławczy w zaskarżonej skargą decyzji prawidłowo uznał, że poprzestanie przez organ I instancji na ustaleniu opuszczenia lokalu przez M. Z. i C. Z. jest niewystarczające, a zebrany materiał dowodowy nie pozwala na to, by na jego podstawie orzec o istocie sprawy, nie zostało bowiem wyjaśnione, czy wymienieni opuścili lokal w sposób dobrowolny. Skarżąca zarzucała w skardze, że fakt złożenia pozwu o ochronę naruszonego posiadania nie może mieć wpływu na ocenę, czy nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że organ nie może uzależniać wydania decyzji od istnienia tytułu prawnego do lokalu. Z przywołanego przez skarżącą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (OTK-2002/A/3/34) faktycznie należy wywieść wniosek, że przy zameldowaniu czy wymeldowaniu nie bierze się pod uwagę tytułu prawnego do lokalu, czyli że można dokonać zameldowania w lokalu osoby, która nie ma do niego tytułu prawnego, czy też wymeldowania osoby, mającej tytuł prawny do lokalu, lecz powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w żaden sposób nie odnosi się do kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu. Twierdzenie skarżącej świadczy ponadto o niezrozumieniu przez nią istoty ochrony posesoryjnej. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że ochrona posiadania, innymi słowy - ochrona posesoryjna - jest ochroną samego stanu faktycznego, w odróżnieniu od ochrony petytoryjnej, czyli ochrony prawa. Posiadacz rzeczy w przypadku samowolnego naruszenia posiadania może skorzystać z ochrony sądowej (art. 344 kodeksu cywilnego). Z powództwa posesoryjnego może skorzystać nie tylko osoba, której przysługuje prawo do rzeczy, lecz też osoba, władająca rzeczą bez tytułu prawnego. Wytaczając powództwo przywrócenie posiadania lokalu osoba, która posiadanie utraciła twierdzi, że nie stało się to z jej woli, lecz na skutek działania osoby, którą pozywa. Przywrócenie posiadania orzeczeniem sądu oznacza - najprościej rzecz ujmując - że osoba, która rzecz posiadała, utraciła ją na skutek nie własnego działania, lecz na skutek działania innej osoby. Istnieje rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, czy rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu jest, czy też nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie administracyjnej o wymeldowanie, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1426/07 , LEX nr 489261, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt V SA 794/01, LEX nr 84481). W sprawie niniejszej, na obecnym etapie postępowania, nie jest to jednak kwestia najistotniejsza, bowiem - mimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że "należałoby zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd" - zalecenia organu odwoławczego dla organu pierwszej instancji są wiążące co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, a sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocenia dowodów w tym celu uzyskanych należy do kompetencji organu pierwszej instancji (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla, Zakamycze 2005, str. 814). Jeśli organ pierwszej instancji wyda postanowienie o zawieszeniu postępowania i zostanie na nie wniesione zażalenie, wówczas prawidłowość wydanego postanowienia będzie podlegała kontroli. Dokonując oceny legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 18 listopada 2009 r. Sąd miał na uwadze, iż organ ten prawidłowo ocenił, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgromadzone pewne dowody dotyczące kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu przez braci Z. nie są ani wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ani nie zostały poddane żadnej analizie. Istotna jest też okoliczność wniesienia przez M. Z. i C. Z. pozwu o przewrócenie naruszonego posiadania, przy czym wyjaśnienia wymaga, czy sprawa jest, czy też nie jest w toku. Organ odwoławczy słusznie też stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien indywidualnie w stosunku do każdej strony dokonać oceny okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i wydać odrębne decyzje. Zastosowanie art. 62 k.p.a. jest możliwe wówczas, gdy we wszystkich sprawach występuje identyczny stan faktyczny, a postępowanie niniejsze dotyczy wymeldowania dwóch pełnoletnich osób, prowadzących odrębne gospodarstwa domowe, z których jedna - C. Z. - jak wynika z akt administracyjnych - studiuje na południu kraju. Sama skarżąca, choć nie zgadza się z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego, przytacza okoliczności przemawiające w sposób obiektywny za tegoż stanowiska trafnością. Stwierdziła ona bowiem w skardze, że C. Z. w ogóle - w przeciwieństwie do M. Z. - w przedmiotowym lokalu nie zamieszkiwał, a jego zameldowanie było czynnością fikcyjną. Zauważyć w tym miejscu na marginesie należy, że w przypadku "fikcyjności" zameldowania powinno się prowadzić postępowanie nie w przedmiocie wymeldowania, lecz w przedmiocie usunięcia z ewidencji zapisu o zameldowaniu. Niezasadny jest również zarzut skargi, iż nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania wystosowano do stron w dniu 3 lipca 2009 r., a w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty z datą późniejszą - choćby pismo Agencji Ochrony "A" w S., która powiadomiła organ w dniu 27 sierpnia 2009 r., że w przedmiotowym lokalu nikt nie mieszka. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organ ten ustalenia, iż C. Z. i M. Z. w przedmiotowym lokalu nie zamieszkują oparł także na tym dokumencie, co skutkowało wydaniem decyzji o wymeldowaniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.